抗战期间，新四军到达盐阜地区后，抗日民主政权阜宁县县长宋乃德率地方民众建成捍海大堤，虽屡经冲击，仍巍然不动。地方百姓为感谢新四军，把这条海堤与宋代范公堤相提并论，称为宋公堤，作家阿英称为“苏北伟大的水利工程建设”。修筑宋公堤是我党一项重大民生决策，为党决胜华中赢得了人心、凝聚了力量，展示了新四军人民军队的本色，为党的华中战略奠定了坚实基础。从决策环境、背景时机等方面考察，修筑宋公堤的战略决策是科学决策、风险决策和危机决策的典范，敢于决策、善于决策、高效决策是“宋公堤”留给我们的宝贵财富。
从决策环境分析，修筑宋公堤是一项顺应民心的科学决策活动
作为一种选择活动，决策行为通常追求最优化目标及其实践路径，决策环境制约着决策行为。没有适宜的决策环境，就没有科学的决策行为。新生的民主政府之所以能够顶着“战时、敌后、新生”三大不利条件，作出修筑宋公堤的果断决策，体现了人民至上理念。
修堤是民之所盼，社会所需。苏北沿海，滩涂广袤，沿海居民与大自然的主要矛盾就是安居乐业与海啸频仍之间的矛盾，有效治理“海患”既是沿海居民、渔民、盐民的共同夙愿，也是赢得民心、凝聚力量的一把金钥匙。修筑海堤，挡住海潮，顺应民之所呼，既是造福民生的关键，也是新生的民主政府善抓主要矛盾、敢于担当的具体表现。
修堤是政之所向，初心所在。1940年10月，黄克诚率部在阜宁建立了抗日民主政府，由供给部长宋乃德出任县长，在深入调研的基础上，采纳了当地乡绅“欲稳政权，先修海堤”的建言。乡绅本意一方面试探中国共产党人是否真心为民，一方面考验新四军的实力。新生的民主政府中肯地接受了他们的建议，历时50天，耗资50余万元，修成了底宽二十一公尺、顶宽三公尺、高度七公尺八寸的捍海大堤，展示共产党人一心为民的初心，不仅挡住了海潮，也守住了人心。
修堤是应时之举，顺势之作。宋公堤工程于1941年5月15日开工，7月5日竣工。其间，遭遇敌伪破坏、土匪骚扰、顽固派污蔑，谣言攻势、暗杀威胁、疯狂扫荡，决策环境极其艰难。但以新四军为代表的中国共产党人不畏艰险、排除万难，充分展示了中国共产党人“敢于担当，不负人民”的政治本色。人民对捍海堤的需求是刚需，虽然当时的国民党韩德勤政府、日军、土匪等，对新生的民主政府虎视眈眈，乡绅、民众无所适从，但是宋乃德表现出了巨大的政治勇气，果敢决策，速战速决。从基层治理的角度看，修筑宋公堤的决策为应时之举，顺势之作。
从决策背景分析，修筑宋公堤展示出高超的风险决策能力
决策是在一定的条件下追求优化目标，并且高效实现目标的过程。修筑宋公堤的决策风险主要来自三个方面：国民党等反动势力大肆破坏，是修堤决策的直接风险；新四军初到阜东补给力不足，是修堤决策的间接风险；沿海人民对修堤具有强烈期盼，构成了修堤的潜在风险，修堤只能成功，不能失败，失败就意味着失去人心。
首先是直接风险。直接风险来自于以韩德勤为主席的国民党省政府、敌伪顽等反动势力的打压破坏。国民党企图消灭新四军，先后发动三次谣言攻势，污蔑新四军“修堤是一种骗局”。失败后，不惜采取恐怖的暗杀行动和武力威胁，先后制造两次“尖头洋惨案”，前八滩公粮管理局局长陈景石、八滩区长陈振东、县政府秘书于欣三位烈士“并罹于难”。
其次是间接风险。间接风险主要来自于经济压力。为了保证修堤成功，新四军被迫以军粮补给民工。因战时条件所限，修堤经费是一大难题，民主政府“以盐税作抵发行公债”，并承诺归政府偿还。但是由于国民党、敌伪顽的破坏，公债发行工作遇到了巨大阻力。据阿英记载，“到北堤开工的日子，才售得十万余元”，“若株守原案，延缓开工，以待四十万元收足，势必堕入奸计，归于失败。委员会遂毅然决定，照常开始动工。”国民党省府和敌伪又企图从民工方面进行破坏，“新四军第3师遂以新购进的12万元军粮，全数让予接济”。因皖南事变后，国民党宣布新四军为“叛军”，不再提供军需物资，为保障修堤，新四军毅然以军粮接济修堤工程。
其三是潜在风险。决策的潜在风险来自于过高的期望值。据载，“新民主政权建立之初，谁也不能相信政府真有这样地爱护人民”“他们深恐政府和国民党一样，以公债方式骗取民众钱财”。新政权初立，广大民众心存疑虑，对新政权的修堤承诺怀着既欣喜又忐忑的心情。若修堤顺利，则得民心；若修堤失利，则民心尽失，这是新生的民主政权必须面对的潜在威胁。
面对来自政治、经济、社会的三重风险，华中局强调，“海堤是否修成，应从政治影响上决定，经济费用估计，只能占次要的地位”。党的指导增强了宋乃德等人的决心，新生的民主政权展示出了高超的风险决策能力。
从决策时机分析，修筑宋公堤是能谋善断、勇于担当的危机决策典范
抗战进入相持阶段以后，日本帝国主义对国民党政府采取“政治诱降为主，军事打击为辅”的方针，集中力量“围剿”解放区，华中敌后根据地成为抗日战争的主战场，华中新四军面临严峻的生存危机，修堤决策面临着舆论和信任的双重危机考验。
一是信任危机。由于国民党韩德勤政府严重失信于民，苏北沿海群众对新生的人民政府也持怀疑态度。国民党韩德勤政府曾下拨20万经费修堤，结果层层克扣，费时数月，仅修成一米多高的象征性海堤“韩小堤”，严重挫伤了群众的信心。加之国民党的欺骗性宣传，部分群众认为“天下乌鸦一般黑”，不相信民主政府会真心修堤，对于新生的民主政府能否站住脚，并完成这项巨大工程心存疑虑。
二是舆论危机。为了阻止新四军修筑海堤，国民党反动派、地方顽固派大肆造谣，四处污蔑共产党和新四军。起初，造谣新四军只是路过苏北，不会真心修筑海堤；待到民主政府通过决策，征粮筹款之时，造谣新四军不过是以修堤为借口敛财，等凑足一百万银元就跑了；北堤开工后，再次造谣，北堤开工只是为了稳住人心，等凑足了钱一样会跑路。
三是军事危机。发展民生事业需要和平环境，初到华中的新四军需要兼顾民生事业与军事安全，必须同时克服战斗力和保障力的双重考验。一方面，为了保证修堤成功，以宋乃德、陈振东等为代表的一大批新四军指战员、工程技术人员，全力以赴至修堤一线，对部队战斗力是一大考验。另一方面，由于敌伪破坏，公债发行遇阻，“新四军第3师遂以新购进的12万元军粮，全数让予接济”。对于深入敌后的新四军来说，是对部队保障力的另一个考验。但为了修筑宋公堤，新四军指战员克服重重阻力，化解重重危机，抓住机遇，顶住压力，赢得了民心，赢得了胜利。
八十多年来，这道蔚为壮观的长堤阻挡了无数次海浪侵袭，宋公堤已经化为一座大地丰碑。修筑宋公堤的决策过程告诉我们，必须坚持人民至上，坚守初心，勇于斗争，只要把对党忠诚的决心转化成为民造福的行动，就一定能够战胜风险，化危为机。
（作者分别系盐城市委党校公共管理室主任、盐城新四军干部学院党性教研室副主任）
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