党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确要求，加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。今年8月1日开始施行的《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）正是这项顶层设计制度化、法治化的集中体现，也是对2022年我国《反垄断法》首次修订时新增的第五条“国家建立健全公平竞争审查制度”的具体阐述和细化落实，更是我国竞争法治建设深入发展、社会主义市场经济法律体系进一步完善的里程碑事件，为促进市场公平竞争、持续优化营商环境、建设高水平社会主义市场经济体制提供重要法治保障。
理顺政府和市场的关系
公平竞争审查，指起草涉及经营者经济活动的政策措施（包括法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施）的起草单位（包括行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织），应当在起草阶段对政策措施是否排除、限制竞争进行评估审查。其目的是从源头上防止出台不当排除、限制或扭曲竞争的法律法规和其他政策措施，维护市场公平竞争；其核心任务是约束行政机关的经济干预行为，理顺政府和市场的关系，为市场在资源配置中起决定性作用提供制度保障，也为政府更好发挥作用设定标准和界限。
公平竞争审查是理顺企业、社会和政府关系的制度设计。在具体适用中，为了避免公平竞争审查异化为管制工具，需要以法律来规范和约束，《条例》正是目前开展公平竞争审查工作的主要法律依据，确立了公平竞争审查基本规范体系。与以往规则相比，《条例》的突出进步在于，将审查范围扩大到所有的法律法规和其他政策措施的起草阶段；在起草单位自查基础上强调反垄断执法机构应参与公平竞争审查以更好发挥指导监督作用；加强对公平竞争审查工作的监督机制和追责机制的建设；特别重要的是，《条例》第十七条明确将对政策措施的竞争效果分析纳入公平竞争审查制度，从而把公平竞争审查与传统反垄断法、反不正当竞争法的理论体系和分析框架相贯通，社会主义市场经济法治体系不断完善背景下营商环境持续优化的前景值得期待。
完善竞争法治建设
公平竞争审查制度的确立和进一步发展有助于完善我国竞争法治体系。作为对政府排除、限制竞争行为进行的事前预防性规制，我国公平竞争审查制度建立在《宪法》第15条规定的社会主义市场经济体制基础上，以公平竞争原则为基准，对影响市场主体经济活动的政策措施进行合法性审查；与《反垄断法》中禁止滥用行政权力排除、限制竞争的行政垄断事后规制制度一起，构成约束行政机关妨碍市场竞争行为的法律制度体系；又和约束市场主体损害竞争行为的《反垄断法》《反不正当竞争法》相关规则一起共同形塑我国竞争法治体系。
市场的灵魂是竞争。维护和保障以公平竞争为核心的市场自发秩序,正是以竞争法为基本框架的竞争政策的价值目标和基本任务。公平竞争审查制度虽然只是竞争政策的一个组成部分，但因其核心功能在于正确定位政府和市场的关系，从而成为建设市场经济体制机制的关键性制度。
自党的十八届三中全会以来，竞争政策的基础地位以及竞争政策和产业政策协调发展的要求在一系列政策文件中得到确认和重申。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”；2015年《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》首次提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”;2016年国务院出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》；2017年发布的《“十三五”市场监管规划》和2018年底召开的中央经济工作会议，进一步提出“强化竞争政策基础性地位”；2019年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》更是改称“强化竞争政策基础地位”，且《反垄断法》2022年修改时将其新增进第四条第二款，在法律层面上明确了竞争政策在经济政策体系中的基础地位，为《条例》的出台及将来进一步细化公平竞争审查制度提供了法律依据，使竞争友好型产业政策、市场导向型经济干预、市场经济秩序框架下的宏观经济调控等新理念成为建设高水平社会主义市场经济体制的应有之义。
准确把握建设一流营商环境的着力点
优化营商环境，是应对当前国内外复杂经济环境、实现统一大市场、促进新质生产力发展、建设高水平社会主义市场经济体制的关键举措。党的二十届三中全会重申“一流营商环境”的关键特征为“市场化、法治化、国际化”，蕴含着公平竞争的共同要求。
市场化是营商环境建设的关键，开放、统一、公平竞争的市场是吸引投资者的最好激励。营商环境建设是包含一国经济体制机制、国家治理能力、社会环境、思想观念等多方面建设为内容的综合工程，但其中最重要的基本面是公平竞争的市场环境建设。这既涉及对规范私人市场经济行为的《反垄断法》和《反不正当竞争法》及其实施情况的评估，也关涉政府是否能把建立和维护公平竞争的市场环境作为基本经济职能定位的问题。要求政府在制定和实施各项经济政策时，不得阻碍和破坏市场公平竞争机制正常发挥其“在资源配置中的决定性作用”，杜绝以政府主观干预之手代替或挤压市场调节机制这个“看不见的手”。而这正是公平竞争审查制度的核心要义。
法治化服务于市场化，表现为对市场公平竞争秩序的法律维护和对市场失灵情况的有效干预。市场竞争机制作为“发现的过程”是有效配置资源的“自发秩序”。这种经济生活内在的、固有的客观秩序，需要法律加以维护，抵制外在因素对市场自发秩序的任意干预。现实经济生活中，政府既要做好守夜人，甘于“不作为”，也要适时积极作为，特别是在市场失灵情况下，积极纠偏和重建市场自我调节机制。政府和市场的关系是市场经济的永恒主题，通过法律制度理顺二者关系是营商环境法治化的核心要求。“法治是最好的营商环境”，政府依法干预，才能“更好干预”、有效干预，把“有形之手”的影响限定在让市场起决定性作用的范围内。
国际化要求主动对标国际标准，使经济活动满足经济全球化发展需要。“营商环境评估本质上是对制度体系的检验。”近年来，我国积极参与在全球具有广泛影响力和公信力的营商环境评估体系，如世界银行发布的营商环境评估。纵览2021年之前的老版指标体系（DB）、2022年发布的新版营商环境评估体系（BEE）以及2023年开始推行的营商环境成熟度评估体系（B-READY），都是以法治原则为引领、以具体规则为约束，每一项评估指标及其评估实践都建立在详尽的规则基础上，故有评价道“法治内嵌于世界银行评估的每一项指标”。值得关注的是，B-READY评估体系将“市场竞争”作为新增的一级指标，表明其立场：竞争常常是不完美的，企业行为或政府干预都可能造成市场失灵；竞争政策是一国确保市场竞争不会因私人或者政府的反竞争行为而受到损害的法律与政策，对于营商环境至关重要。这一评估指标的纳入，是国际社会对公平竞争之于优化营商环境和发展市场经济的重要价值的肯定，充分体现了对市场经济法治建设水平和促进市场公平竞争要求的重视和强调。
（作者系南京大学法学院教授）
