习近平总书记强调“发展全过程人民民主”，为推进社会主义民主政治建设提供了指引和遵循。在地方立法工作中坚持和践行全过程人民民主，需要充分认识“发展全过程人民民主”的现实意义，准确把握全过程人民民主对地方立法提出的各项要求，全面掌握推进民主立法的实际情况，对标找差、精准施策，探寻立法践行全过程人民民主的有效路径。
充分认识在立法工作中践行全过程人民民主的重要意义
立法是为国家定规矩、为社会定方圆的重要政治活动，是党领导人民治国理政的基本方式和重要手段。在地方立法中践行全过程人民民主，主要有三个方面重要意义。
立法本质的充分体现。习近平总书记指出：“一个国家民主不民主，要由这个国家的人民来评判，而不能由少数人说了算！”我国立法是人民意志的体现，在立法工作中，让广大人民群众说了算，对于保证实现人民当家作主、体现我国社会主义立法本质十分重要。人民群众通过参与地方立法能够将管理地方经济、政治、社会等各项事务的权利落到实处，对于培育人民群众的主人翁意识、充分调动人民群众参与现代化建设的积极性和主动性，具有重要推动作用。
立法质量的重要保证。习近平总书记指出：“越是强调法治，越是要提高立法质量。”立法质量的衡量标准涉及多个方面，而能否处理好各种利益关系，维护好最广大人民群众的根本利益，则是衡量一部法律法规质量的基本标准。全过程人民民主要求“众人的事情由众人商量”，并在广泛协商的基础上，对各种利益诉求进行合理平衡，“找到全社会意愿和要求的最大公约数”，这是人民民主的真谛，也是提高立法质量的保证。
立法实效的直接检视。习近平总书记强调，法律的生命力在于实施。法律法规能否得到有效实施，在很大程度上取决于公众对法律法规的认同。而公众对法律法规的认同感往往源自他们对立法工作的实际参与，在参与中了解立法初衷和相关制度。同时，法律法规是否可行，需要到实践中去检验。在执法检查、立法后评估等法规实施环节让百姓参与进来，通过人民群众的实际感受反映法规的实施情况，对法规的“立改废”意义重大。
江苏立法践行全过程人民民主的主要举措和实际成效
江苏在地方立法中践行全过程人民民主方面采取了一些行之有效的举措，取得了实际成效。
将体现党的主张作为根本保证。始终坚持党对立法工作的集中统一领导，确保立法的正确政治方向。2016年，江苏省委通过《关于加强党领导立法工作的实施意见》，推动党领导立法工作的制度化常态化，做到党的决策部署到哪里，立法工作就跟进到哪里，法治引领保障作用就发挥到哪里。每届人大常委会任期内，省委都召开全省立法工作会议，确定一段时期内立法工作的指导思想和工作方针，明确经济社会发展各领域的重点立法任务，提出完善立法工作体制机制的具体举措。本届以来围绕“十四五”人大工作规划、立法规划计划和重要立法文件制定、重要法规制度设计等，共向省委请示17次。省人大常委会党组实现了常态化研究立法重大问题。
将维护人民群众权益作为工作遵循。始终将维护人民群众权益作为立法的工作遵循，将民众的法治需求作为立法的重点方向。在编制立法规划计划时，广泛征求社会各界意见，对各方面提出的立法需求进行通盘考虑、总体把控。本届立法规划确定的57件正式项目中，民生项目占31件。2021年发布的《江苏省人大“十四五”工作规划》，民生立法项目占立法总数的一半，涉及就业、教育、医疗、社保、住房等领域。截至2022年9月，在江苏省人大及其常委会制定的现行有效267件地方性法规中，聚焦惠民利民的超过100件。
将确保公平正义作为价值追求。让人民群众在每一项法律制度中感受到公平正义，让每项法律制度经得起历史和人民的检验。先后出台了《关于地方性法规制定过程中涉及重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，推动民主立法与科学立法有机融合。制定《地方性法规中有关共性问题的意见》，严格限制公权，保护民权。在电动自行车管理立法中，专门开展网络问卷调查，根据民意调查结果作出放宽搭载人员年龄限制、调整过渡期等重要修改，取得良好社会效果。
探寻地方立法践行全过程人民民主的实现路径
地方立法践行全过程人民民主要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平法治思想，切实保障人民群众在立法各个环节的知情权、参与权、表达权和监督权。
在“立什么法”中体现人民利益。在立项中反映民意，将关系民众幸福生活的法治缺位问题作为立法的重心，有针对性地强化保居民就业、保基本民生等方面的法治供给。扩大项目来源，将涉及民生立法的历年人大代表建议、政协委员提案作为项目的源头活水。深入基层开展调查研究，认真梳理人民群众来信来访，把涉及立法的高频内容作为开展法规“立改废”的重要参考。广泛征集社会各方面意见，建立立法项目遴选论证机制，对立法项目必要性、可行性开展论证，科学编制立法规划和计划，从立法源头上发扬民主、保障民生。
在“怎么立法”中反映人民意志。尊重人民的主体地位和首创精神，坚持开门立法、问计于民。完善人大代表直接参与立法机制，通过邀请代表参与起草、调研、列席常委会会议，特别重大事项的法规提交人民代表大会审议通过等，发挥人大代表立法主体作用。通过重要法规审议前解读、人大常委会组成人员挂钩联系法规项目等，推动常委会组成人员深度参与立法。扩大人民群众有序参与立法，采取喜闻乐见的方式吸引人民群众参与立法，充分发挥基层立法联系点“民意直通车”作用，并通过适当方式对公众意见采纳情况进行反馈。
在“制度设计”中站稳人民立场。牢固树立“权利保障”“权力限定”和“公平正义”理念，切实保障人民群众的权利，重点解决部门利益法治化问题，防止通过地方立法不合理地增加行政相对人的义务。严格限制行政机关的权力，谨慎设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等。通过科学的决策机制平衡好各种利益关系，努力在地方性法规中保护好公民的合法权益。
在“法规实施”中增进人民福祉。积极推动法规全面实施、有效执行，切实转化为提高人民幸福感和满意度的实际效能，实现成果民主和实质民主。全力写好法规实施这“后半篇文章”，及时制定地方性法规的配套规定，确保地方性法规保障人民群众权益的各项规定落实到位。积极优化助力法规实施的舆论环境，推动百姓知法、懂法、尊法、用法。□
（作者系江苏省人大法制委员会主任委员，中国法治现代化研究院立法发展研究所所长）
责任编辑：赵文韬
