备案审查，给“红头文件”做“体检”（坚持和完善人民代表大会制度）

　　数据来源：全国人大常委会法工委

　　根据全国人大常委会关于开展生态环境法典涉及地方性法规集中清理工作要求，山东对全省数百部相关地方性法规开展“全面体检”，目前已累计废止相关地方性法规26件，修改近100件；上海市黄浦区人大改变单纯书面审模式，开展规范性文件“开门审查”，现场征询人大代表、政府部门、社区居民和专家的意见建议，当面向政府部门反馈审查意见……

　　规范性文件备案审查，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。在全国人大常委会的指导和支持下，近年来，各地人大常委会不断加强备案审查制度和能力建设，对相关工作进行了有益探索和工作创新。

　　“我们过去形容备案审查像‘鸭子凫水’一样，表面看起来很平静，但脚掌在下面一直工作。现在不再是‘鸭子凫水’，是一艘乘风破浪的航船。”全国人大宪法和法律委相关负责人说，近年来地方各级人大常委会贯彻党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，巩固拓展备案范围，创新审查方式，努力做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。

　　拓展覆盖面，打通乡镇街道的“最后一公里”

　　“散养鸡鸭”要变成村镇环境管理中的扣分项？清明节村民祭扫的新规定“一刀切”，在村里执行不了怎么办……前两年收到镇里下的几份“红头文件”时，当时的浙江湖州市南浔区南浔镇伍林村党支部书记施惠民犯了难：里面一些规定不切合村里实际，跟村民沟通、让村民配合很困难。

　　2023年6月，施惠民被聘为镇人大备案审查专家组成员后，他发现对于这类不合理的规范性文件，可直接通过向镇人大主席团提出建议，启动备案审查流程。这些建议提出后，相关备案审查随即启动，镇政府很快也对文件作了修改。

　　乡镇街道规范性文件是备案审查的“最后一公里”。2023年，浙江率先在全国开展乡镇街道规范性文件备案审查工作，将乡镇人大决议决定、乡镇街道行政规范性文件纳入备案审查范围，并推动地市出台乡镇街道备案审查地方性法规。

　　但乡镇街道的力量接得住吗？“对此，我们面向全省1360多个乡镇街道开展专项调研和抽样调查，并针对人手短缺、能力不足等困难提出对策，科学论证开展此项工作的必要性和可行性。”浙江省人大常委会法工委相关负责人说，浙江选取温州、湖州先行先试，为全省推开探索提供可复制可推广的经验做法。

　　为缓解基层力量不足的困难，浙江省人大常委会法工委开发了浙江省人大备案审查数字化应用，可智能分析识别规范性文件中存在的疑似合法性问题，并输出审查报告，为人工复核提供重要参考。

　　“从现实情况看，有一些地方的乡镇街道制发的规范性文件存在制定程序不严格、违法设定行政处罚和行政强制等问题。”全国人大常委会法工委相关负责人表示，开展乡镇街道规范性文件备案审查工作，对于实现党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求、提高基层治理法治化水平意义重大。

　　当前，全国已有多地探索将备案审查触角延伸至乡镇街道，如广东依托相关平台开发完善乡镇街道报备审查模块，目前平台已经接入全省1600多个乡镇街道；重庆组织开展乡镇街道文件专项清理，一体推动乡镇街道规范性文件“瘦身”提质。“各地可积极探索开展这项工作，以备案全覆盖实现审查监督全覆盖，将党中央的部署要求落地落实。”全国人大常委会法工委相关负责人表示。

　　落实“有错必纠”，强化纠错时效和制度刚性

　　“有件必备、有备必审、有错必纠”，备案审查的制度刚性才有保障。

　　2025年，广东省广州市组织对市人大常委会及市政府备案审查范围内规章、规范性文件来了一次“大起底”，其中就发现了一起群众权益保障未能跟进、“原地踏步”的典型问题。

　　原来，当地部分区规范性文件规定，申请、举荐确认见义勇为行为须在6个月内提出。但事实上，《广东省见义勇为人员奖励和保障条例》早在2024年就已修订并增加了“因特殊原因可以延期至三年”的例外规定。

　　“不能让见义勇为的英雄‘流血又流泪’。”广州市人大常委会法工委相关负责人介绍，经审查，部分区此前制定的规范性文件，未及时根据上位法更新情况调整相应内容、增加例外规定，导致群众权益保障出现“制度断层”。对此，广州市人大常委会立即督促相关制定机关修改相关条款，目前已有部分区完成修改工作，其余各相关区计划于今年内完成修改。

　　据统计，这次“大起底”专项清理行动，累计梳理现行有效规章、规范性文件1189件，清理存在问题规章、规范性文件106件。“近年来，我们综合运用依申请审查、主动审查、移送审查等方式，对报送备案的规范性文件逐件‘体检’，坚决落实‘有错必纠’。”广州市人大常委会法工委相关负责人说。

　　“发挥好备案审查制度优势，能够促进提高地方立法质量和水平，推动法律有效实施，服务保障高质量发展。”全国人大常委会法工委法规备案审查室相关负责人介绍，围绕党中央部署要求和重要法律实施，近年来全国人大常委会对涉及生态环境保护、民法典、黄河保护法、涉企平等保护、民营经济促进法等30多个领域的规范性文件组织开展集中清理工作。

　　“今年3月生态环境法典出台以来，为保证法典全面有效贯彻实施，我们组织开展生态环境法典涉及法规规章司法解释等规范性文件集中清理工作。”全国人大常委会法工委法规备案审查室相关负责人表示，目前各地区、各有关方面在陆续反馈清理工作情况，下一步将根据各地反馈的修改废止计划，持续开展跟踪督促。

　　全国人大常委会法工委相关负责人表示，各地对备案审查中发现的不合法、不适当问题，提出审查意见时应当向制定机关明确整改时限；对于制定机关故意拖延、纠错改正不到位不及时的，要依法予以处理，坚决维护宪法和法律的权威和尊严。

　　民有所呼、我有所应，深入践行全过程人民民主

　　备案审查不是人大机关的“闭门作业”。

　　在山东，省人大常委会法工委近年来收到公民审查建议130余件，认真研究处理涉及重大民生利益、社会关注度高、法律关系复杂的重点审查建议，及时纠正涉城市绿化管理等规范性文件中的问题，促进公民合理建议转化为制度设计。

　　在江西南昌，近年来群众和基层立法联系点提出了不少涉及环境保护、停车收费、维修资金等民生问题的审查建议。南昌市人大常委会一方面纠正存在合法性问题的文件，另一方面也及时反馈审查建议办理情况，讲清理由依据、解疑释惑，让每一条建议都有回应。

　　当前，不少地方将“民意吸纳”与“智库支撑”结合起来，不断拓宽民意参与渠道，深入践行全过程人民民主，努力增强人民群众的法治获得感。

　　“针对支持梯度不明显问题，建议建立‘阶梯式’政策扶持”“针对国际化程度不高问题，建议从‘产品出海’向‘品牌出海’‘标准出海’升级，提供海外知识产权布局等专业服务”……

　　在江苏南京的一场专家点评会上，围绕该市出台的《关于促进专精特新中小企业高质量发展的若干措施》，江苏法治建设研究基地首席专家刘小冰教授在广泛征求多家专精特新企业及上市公司意见基础上，结合专业研究，提出进一步完善建议。这些建议后来被制定部门充分吸纳。

　　针对专业力量不足的现实，南京市人大常委会加强备案审查专家库建设，借助外部智力资源，每年选择部分涉及群众切身利益、存在较多争议的文件，常态化组织专家点评并及时反馈相关单位，努力做到“点评一件、规范一片”。

　　如今，备案审查已成为践行全过程人民民主的重要一环。2019年12月，全国人大常委会在中国人大网开通审查建议在线提交平台，实现审查建议“一键提交”，近7年来共收到公民、组织网上提出审查建议近2万件。

　　“要保障人民群众通过备案审查制度依法提出意见、表达诉求，努力做到民有所呼、我有所应，切实维护人民根本利益，使备案审查制度和工作成为践行全过程人民民主的重要形式和制度载体。”全国人大常委会法工委相关负责人表示。

　　记者手记

　　在“全”字上下功夫

　　我国的备案审查制度建设，迄今已走过40多年的历程。新时代备案审查工作的突破性发展，是党中央高度重视宪法实施和监督、推进全面依法治国的必然结果。

　　把党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求落到实处，要在“全”字上下功夫。实践中，还存在一些制约备案审查监督效能发挥的因素：比如备案全覆盖尚未完全实现，还有一部分规范性文件未纳入备案审查范围；备案审查衔接联动机制需要进一步健全完善；乡镇街道规范性文件备案审查制度还未普遍建立等。这都要求坚持问题导向，进一步总结经验、完善制度，推动备案审查工作取得新进展。

　　全国人大常委会2026年度立法工作计划明确提出，深入研究论证制定备案审查专门法律。当前，立法机关正统筹研究通过立法将人大、政府、监委、法院、检察院等有关方面的备案审查制度整合起来，构建统一协调、覆盖全面的制度体系。形成制度合力、提升整体效能，备案审查制度就一定能更好担负起维护国家法治统一的重要职责使命。