更好发挥村规民约在基层民主中的作用

村规民约是村民通过民主协商程序制定，进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范，是基层民主的重要实践载体。其一，村规民约的制定修改过程是基层民主的实践过程。村规民约的制定或修订，一般应经过征集民意、拟定草案、提请审核、审议表决、备案公布等步骤，其中征集民意、拟定草案和审议表决等环节，都需要组织群众广泛协商、充分讨论。这一过程体现了基层民主的直接参与特点，村民充分行使民主权利，也逐步形成对规则的认同。其二，村规民约的内容广泛，涵盖规范日常行为、维护公共秩序、保障群众权益、调解群众纠纷、引导民风民俗等方面，以村民熟悉的语言表达，聚焦本地急需解决的问题，与村民切身利益紧密相关，能有效激发村民参与基层民主的积极性和主动性。其三，村规民约的执行为基层民主监督提供了具体抓手。村规民约中往往包含对公共事务管理、村干部履职行为以及村民相互监督等方面的约束条款，村民可以依据规约对公共事务的执行情况和村干部的履职行为进行监督，也可以对照规约相互提醒、相互督促，推动规约内容落到实处。

近年来，我国对村规民约的制度化建设重视程度进一步提升，从顶层设计到地方实践，村规民约的规范化、实效化建设明显提速，其在基层民主建设中的价值日益彰显。2025年中央一号文件要求推进农村移风易俗，强调完善约束性规范和倡导性标准。“十五五”规划纲要提出，发挥市民公约、村规民约等作用，推进移风易俗。此次《方案》强调坚持以村（居）民会议作为修订制定工作的主体，严格落实征集民意、拟定草案、提请审核、审议表决、备案公布等各环节工作要求，最大限度集中群众意见、体现群众意愿。与此同时，各地在制定和实施村规民约的实践中积极探索，涌现出不少创新做法。例如，有的地方围绕村规民约的遵守落实，将村民日常行为量化为具体指标，通过积分激励等方式调动群众参与积极性；有的地方将移风易俗要求写入村规民约，同步建立红白理事会常态化运行、党员干部承诺践诺等配套制度，提升了村规民约的运行实效，在保障村民民主权利、培育民主参与习惯、提升基层治理效能等方面的成效更为凸显。

实践表明，村规民约要发挥作用，既取决于规约本身的质量，也取决于其运行所处的制度环境和工作基础。进一步激发这一制度在基层民主中的功能，需要从以下几个方面持续推进。

规范立约程序，夯实基层民主的参与基础。只有经过村民充分参与而制定的规约，才能获得真正的认同感和遵守意愿。从这个意义上说，程序的规范程度，直接关系村规民约的实施效果。根据《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，制定或修订村规民约时，征集民意环节需要广泛征求群众意见，提出需要规范的内容和解决的问题；拟定草案环节需要就提出的问题和事项，组织群众广泛协商，根据群众意见拟定村规民约草案；审议表决环节需要将审议稿提交村民会议审议讨论，根据讨论意见修订完善后提交会议表决通过。《方案》在此基础上进一步强调，要充分发挥村（社区）党组织领导作用，积极引导基层群众依法有序参与修订制定工作。当前一些地方村规民约的制定仍存在程序不规范、村民参与不充分的问题，规约的群众基础还需进一步夯实。落实《方案》要求，需要构建更加完整的民主程序，在各个环节广泛听取群众意见，把群众反映强烈、日常生活中经常遇到的问题梳理出来，真正让群众“自己提、自己议、自己修、自己定”，确保规约真正体现村庄成员的意愿。同时，要加强合法性审查，对照《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规的规定，防止村规民约出现侵犯村民人身权益、民主权利和合法财产权利的内容。

注重务实管用，增强村规民约的针对性。村规民约在长期共同生活中形成，能够及时反映本地实际，在法律法规等不便介入或覆盖不到的领域发挥调节作用，具有灵活可控的优势，其内容应当来源于村民的实际需要，服务于村庄的日常治理。当前一些地方的村规民约内容存在同质化现象，照搬法律条款或政策文件的现象还较为普遍，缺乏本土特色和针对性。《方案》提出，“通过扎实开展修订制定工作，形成导向明、内容新、形式活、能管用的村规民约（居民公约），充分发挥其规范群众言行、弘扬公序良俗、倡导文明新风的重要作用”。落实这一要求，村规民约应聚焦社会风俗、道德风尚等领域，尤其是要将践行社会主义核心价值观、树立正确婚恋观生育观家庭观、积极参加志愿服务等要求，细化为具体可操作的约束和激励举措。在内容上，要从真正解决村庄实际问题的需要出发，制定内容务实、具有可操作性的条文，避免照搬法律条款或政策文件。同时，建立常态化的修订机制，畅通村民提出修改建议的渠道，定期对规约内容进行调整，确保村规民约始终反映村庄最现实、最迫切的问题。

细化治理单元，拓展村规民约的作用范围。当前，随着农村人口流动加快，以行政村为单元开展村民自治面临一些新的情况和问题。村规民约要真正发挥作用，需要结合村庄实际，在贴近群众生产生活的范围内推动落实。具体而言，可以从三个层面推进。其一，在单元设置上，根据实际需要，以自然村、村民小组、院落片区或围绕某一特定公共事务形成的功能单元为范围，制定适用于该范围的特色化规约。其二，在规约形式上，可以探索“1+N”模式，即在制定覆盖全村的通用规约的同时，针对特定问题或特定区域制定若干专项规约，使规约体系既有统一性又有针对性。其三，在运行机制上，依托自然村、村民小组等单元内村民之间联系紧密的优势，建立常态化的议事协商机制，让村民直接参与身边公共事务的讨论和决定，在具体可感的公共事务中增强民主参与意识，逐步形成共同遵守村规民约、相互督促落实的良好氛围。

加强监督评议，推动村规民约落地落实。村民通过村务监督委员会等渠道，对村规民约的执行情况进行监督，既是行使民主权利的具体体现，也有助于推动规约内容真正落地。《方案》要求推动县级党委和政府将村规民约修订制定作为加强党建引领基层治理的重要举措，指导乡镇（街道）严格履行备案、督促检查等责任，推动村（居）务监督委员会加强对规约遵守和落实情况的监督。落实这一要求，需要建立协商事项清单管理、明确责任主体与办结时限、配套跟踪督办与群众评议等措施。其中，群众评议是村民参与监督的重要方式，村民对规约执行情况进行评价，对落实不到位的地方提出意见，能够推动村规民约在执行中不断完善。通过常态化的监督和评议，村民在参与中不断增强民主监督意识，村规民约也才能真正成为村民共同遵守、共同维护、管用有效的行为规范。