完善行政裁量权基准制度

制定行政裁量权基准是深入推进依法行政的重要抓手

行政裁量权基准旨在将法律授予宽泛的裁量范围与空间予以具体化，为行政机关提供相对客观的执法标准，从而达到规范权力行使过程、防止裁量权滥用的目的。自2004年浙江省金华市在全国率先发布《关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》以来，我国各地纷纷出台相应的基准文本，呈现出多种类、多领域、多层次的发展态势。据初步统计，省级人民政府及其部门制定的行政裁量权基准有1000多个，设区的市人民政府及其部门制定的行政裁量权基准有1200多个，区（县）人民政府及其部门制定的行政裁量权基准近3000个。

在实践中，行政裁量权基准制定潜藏着文本重复化、形式化、批发化及过度规则化的质量隐忧。尤其是在制定程序、制定技术与监督管理等细节问题上，难以形成制度性共识。低质量的基准容易引发行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚的现实问题，严重影响法治政府建设目标的实现。

因而，建立健全行政裁量权基准制度，是我国法治政府建设的关键环节和重要着力点。早在2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就提出，“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”。2021年，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确要求“全面推行行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权”。同年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2020—2025年）》进一步指出：“全面落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。”2022年，国务院办公厅正式出台《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，对行政裁量权基准制定职责权限、内容、程序、管理与保障机制等方面正式作出框架性、纲领性制度设计。党的二十届三中、四中全会再次强调“完善行政裁量权基准制度”，是基于我国经济社会发展新形势新任务提出的新要求，具有丰富的理论内涵和实践要求。当前及今后一个时期，要进一步完善行政裁量权基准制度，规范行使行政裁量权，推动严格规范公正文明执法，提高依法行政水平，为推进中国式现代化提供有力法治保障。

把握完善行政裁量权基准制度的内在要求

严格依法制定，确保行政裁量权基准的合法性。严格依法制定行政裁量权基准，是深入推进依法行政的必然要求。合法性，是高质量行政裁量权基准的基本要求。行政裁量权基准的制定，要于法有据，符合法律、法规、规章有关行政执法事项、条件、程序、种类、幅度的规定。严格遵守法定权限与程序要求，严禁超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围，不得违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项。没有法律法规依据，行政裁量权基准不得违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益。

把握裁量规律，增强行政裁量权基准的科学性。新时期的法治政府建设，已经从有法可依向良法善治转变。科学的行政裁量权基准，应该在裁量性与规则性、地方经验总结与国家法制统一之间实现平衡。既要积极总结执法经验与惯例，充分提炼裁量因素，又要避免简单地“一刀切”与文本照搬。要合理设置例外条款，明确逸脱条件与程序，确保基准文本既可以统一适用、也为执法机关留有裁量空间。科学配置不同行政机关之间的基准制定权限，充分尊重不同层级、不同领域机关在基准设置上的功能优势。

明确制定程序，提升行政裁量权基准的民主性。发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。要坚持“开门”制定行政裁量权基准，广泛听取社会各界的呼声与公众意见，创新与扩大群众参与基准制定的途径与方式。《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》指出，以规章形式制定行政裁量权基准的，要按照《规章制定程序条例》规定，认真执行立项、起草、审查、决定、公布等程序；以行政规范性文件形式制定行政裁量权基准的，要按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》要求，严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、公开发布等程序。

强化衔接协调，提高行政裁量权基准的协同性。行政裁量权基准要“立得住”“行得通”“真管用”，必然要确保体系内部不同基准之间衔接协调。《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》提出，国务院有关部门在行政裁量权基准制定过程中，要统筹考虑其他部门已制定的有关规定，确保衔接协调；地方人民政府及其部门在制定行政裁量权基准过程中，可以参考与本地区经济发展水平、人口规模等相近地方的有关规定。对同一行政执法事项，上级行政机关已经制定行政裁量权基准的，下级行政机关原则上应直接适用；如下级行政机关不能直接适用，可以结合本地区经济社会发展状况，在法律、法规、规章规定的行政裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出上级行政机关划定的阶次或者幅度。

强化制定行政裁量权基准的支持保障

数字赋能。要广泛收集行政执法案例，建设案例数据库。充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段，深入开展大样本数据收集与分析，以大数据技术归纳执法经验、提炼裁量因素，推动提升行政裁量权基准规范化、标准化、信息化建设水平。

动态调整。习近平总书记指出，“形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展”。高质量的行政裁量权基准同样要紧随时代的发展变化。要建立行政裁量权基准动态调整机制，行政裁量权基准所依据的法律、法规、规章作出修改，或者客观情况发生重大变化的，要及时进行调整。依托大数据技术实时分析基准文本的适用效果，自动关联上位法的修改与废止，及时作出相应调整。

常态监督。严密的行政法治监督体系是法治政府建设的重要保障。《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》提出，各地区各部门要通过行政执法情况检查、行政执法案卷评查、依法行政考核、行政执法评议考核、行政复议附带审查、行政执法投诉举报处理等方式，加强对行政裁量权基准制度执行情况的监督检查。行政裁量权基准制定后，要按照规章和行政规范性文件备案制度确定的程序和时限报送备案，主动接受备案审查机关监督。作为被诉行政行为依据的行政裁量权基准，法院也可以在行政诉讼过程中实施合法性审查。行政裁量权基准违法或失效的，法院可以向制定机关提出处理建议。

（作者单位：东南大学法学院）

      责任编辑：于璐