党的二十届四中全会进一步确立了低空经济的战略地位，明确提出加快“低空经济等战略性新兴产业集群发展”。作为低空经济的核心应用载体，无人机产业的蓬勃发展为经济社会转型注入强劲动能，但随之而来的安全风险也日益凸显，成为制约低空经济高质量发展的瓶颈因素。有效防控低空飞行风险、化解无人机活动的负外部性，亟需革新传统监管体制，引入协同监管理念，构建权责清晰、联动高效、运行有序的法治化监管模式。
无人机安全风险对传统监管模式的挑战
无人机安全风险具有客观性、隐蔽性与扩散性，不仅事关国家安全，如非法刺探军事敏感信息；也涉及公共安全，如扰乱大型活动秩序；同时还衍生出数据安全风险，如违法违规采集、跨境传输地理信息数据等。当前，“黑飞”扰航、数据泄露、公共安全威胁等事件频发，暴露了传统分散式监管模式存在结构性缺陷。
一是监管力量分散，难以形成合力。从全生命周期看，无人机监管涵盖生产、登记、计划、飞行、查处等多个环节，分属不同部门管辖。传统监管模式以部门职责划分为中心，形成垂直管理、各自为政的格局，易导致监管链条断裂、执法标准不一、监管资源耗散等问题，难以形成法治合力，与“高效协同”的现代治理要求相悖。
二是监管手段滞后，难以适应变化。传统模式侧重事前审批与事后处罚，缺乏动态监管与风险预警的机制设计，难以匹配无人机技术的迭代速度与应用场景的拓展。事前审批程序繁琐、周期冗长，无法满足应急救援等时效性要求极高的合法飞行需求。事中监管主要依赖人工巡查与举报，响应迟缓。事后处罚则因取证困难、法律依据模糊、罚则威慑力有限，导致违法成本低、屡禁不止，削弱了法律权威。
三是监管信息割裂，难以精准决策。信息是监管决策的基础，但传统模式下“信息孤岛”现象突出，各部门数据自成体系，缺乏法定的共享平台与统一标准，导致数据整合难、责任追溯难。数据的采集、归集、应用缺乏系统性法律规范，未能充分发挥大数据在风险识别、早期预警中的支撑作用，制约了监管的精准性与主动性。
协同监管是应对无人机安全风险的新路径
无人机安全监管的跨界特性，决定了协同监管是破解传统模式困境的必然选择。所谓无人机安全协同监管，是指在法律确立的职权职责框架内，各监管职能部门通过目标统一、分工明确、要素共享、资源整合而形成的跨部门合作监管模式。协同监管不仅是治理技术层面的机制创新，更是一种法治化的制度安排，其法治特征体现为：一是整体性，通过法律规范整合分散的监管资源，从制度设计上避免政出多门与资源浪费；二是动态性，依托法定的数据共享机制实现全过程动态监管，提升风险识别与响应速度；三是共治性，依法明确政府、企业、行业组织、公众等多元主体的权利、义务与责任，构建权责清晰、各司其职的法治化共治格局。
落实协同监管，需要在治理思路上更加注重积极防范。这意味着监管重心不能只放在事后追责上，而要向事前预防和事中干预延伸，注重事前的标准制定、风险评估、主体资质管理，并强化事中的实时监测、动态干预与合规指引的法律授权，实现全过程管控；手段上不能仅靠人力盯防，而要更多借助技术力量实现精准识别与快速响应；结构上不能停留于部门分治，而要推动力量整合与信息互通。只有在制度设计、技术支撑、主体协作三个层面同步发力，以法治规范运行机制，协同监管才能真正落地见效。
构建无人机安全协同监管的法治规范体系
建立无人机安全协同监管机制，必须以法治为根本保障，锚定权责清晰、联动高效、数据驱动、共治有序的核心目标，完善法律法规体系，强化制度执行力度，形成系统的法治监管格局。
以法定职责分工为基础。清晰的法定职责是协同的前提。必须依据“职权法定”“权责一致”原则，通过法律法规明确各主体监管职责，避免交叉与真空。中央层面，重在统筹与专责。具体而言，国家空管委负责顶层协调与战略规划；民航局履行适航审定、空域管理与飞行规则制定等行业监管职责；工信部负责生产准入、型号核准与无线电频谱管理；公安部负责查处危及公共安全、侵犯隐私等违法犯罪行为；网信部门负责监管数据安全与跨境传输。地方层面，重在属地管理与执行。具体而言，省级政府负责本行政区域内的统筹协调与机制建设；市、县政府依托城市治理平台，整合数据、开展联合执法、落实属地宣传与隐患排查责任，最终通过立法建立省级统筹、市级联动、县级落实的属地监管机制，推动监管责任下沉。市场与社会层面，重在主体作用与多元参与。具体而言，法律应明确无人机生产商、运营者的产品质量与飞行安全主体责任；鼓励行业协会制定团体标准、加强行业自律；保障公众监督权，畅通违法飞行举报渠道，构建多元共治的法治基础。
以法治化联动合作为关键。必须建立法定化、常态化的协同机制，保障联动合作有序有效。一是健全协同会议机制。可以由国家空管委牵头建立国家级跨部门定期会商制度；地方层面设立常态化协调机构，及时研判与处置问题。二是规范联合执法机制。针对跨界违法行为，依法组建多部门联合执法队伍，推行“综合查一次”模式，避免重复检查。完善案件移送与执法信息共享机制，确保法律责任追究到位。三是完善军地民协同机制。应通过立法或协议明确军地空域协同管理程序，建立联席会议、情报共享、联合监测等制度，确保国防安全与民用需求的平衡。
以规范化数据治理为引擎。数据共享必须于法有据、标准统一、安全可控。一是建设统一数据平台。以法定形式确立国家无人机综合管理平台的核心地位，强制相关部门依法接入与共享数据，实现“一网统管”。二是制定数据标准与共享规则。由国家标准委牵头，制定无人机监管数据目录、格式、共享范围与安全等级标准，建立分类分级的数据共享机制。三是深化数据智能应用。鼓励运用大数据、人工智能分析数据，开发风险预警模型，为精准执法、智能巡查提供合法工具。
以完善的法律规范体系为支撑。协同监管必须在法治轨道上运行。一是加快专门立法与修法。如制定《无人机安全监管实施细则》，出台《无人机物流安全管理办法》《无人机集群飞行监管规定》，修订《民用航空法》《治安管理处罚法》，细化各部门职责、监管标准与执法流程，提高违法成本。二是统一执法标准与程序。由国务院法制办牵头，会同民航、公安等部门制定《无人机执法操作规范》，建立执法衔接机制。另外，完善权利保障机制。在强化监管的同时，保障企业与个人的合法权益，明确无人机飞行的权利边界，规范监管部门的自由裁量权。三是完善权利救济与保障机制。在强化监管的同时，法律必须明确合规飞行的权利边界，规范监管部门检查、取证等执法程序，保障行政相对人陈述申辩、复议诉讼等权利，防止权力滥用。
（作者单位：南京航空航天大学）
