为低空经济高质量发展提供坚实法治保障

辩证把握态势，认清低空经济的增长态势与制度供给短板

低空经济市场潜力突出，但也存在风险和挑战。据中国民航局预测，2035年中国低空经济市场规模有望突破3.5万亿元，市场发展势头强劲。我们也要看到，低空经济在我国尚处于起步阶段，面临诸多风险和挑战，比如企业规模普遍较小，产业基础相对薄弱，发展水平参差不齐；各地低空经济发展某种程度存在“一哄而上”“重复建设”“高度趋同”等乱象；低空空域使用冲突日益增多，对监管手段和法治保障提出更高要求。

低空经济立法有序推进，但也存在短板和缺位。当前低空经济立法主要由国家法律、行政法规、部门规章和地方立法四层架构组成。中央层面，2025年12月修订的《中华人民共和国民用航空法》首次将“低空经济”写入国家法律，是规范低空经济最直接、最核心的法律。2026年2月发布的《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》为低空经济市场有序发展提供了有力支撑。地方层面，江苏、广东、四川、重庆等省市在政策发布数量和密度方面处于领先地位，其中江苏以无锡、苏州两市条例领跑全国地方立法。但是，也要客观认识到，当前低空经济领域具有法律效力的规范文件相对缺失，在空域资源配置权属、飞行审批机制、监管责任划分等方面仍存在制度模糊地带。

强化法治供给，构建低空经济高质量发展的坚实屏障

低空经济作为新兴支柱产业，其立法需体现“包容审慎”原则，同时也要受到安全底线的刚性约束。必须坚持顶层设计与实践探索相结合，分层推进，加快形成统分结合、刚柔并济的低空法治生态。

完善顶层设计，构建双向一体法律规范体系。以宪法为根本遵循，以民用航空法为基准，加快推进低空经济省级立法进程，搭建低空经济法律体系的“四梁八柱”。坚持“刚柔并济”，一方面通过空域分级分类管理、无人机适航认证等刚性制度筑牢安全底线；另一方面通过产业促进条例、技术创新扶持政策等柔性措施激发市场活力。厘清中央与地方的权责边界，通过法律授权与责任清单制度，引导地方在试点探索中做到于法有据。此外，还应将宏观政策导向通过具体法律条款转化为可操作的监管要求，防止政策“悬浮”于法律之外。

坚持创新驱动，确立技术嵌入型立法新范式。适应低空经济技术密集度高的特点，在立法中充分体现创新驱动发展战略。设立立法实验区，将无人机物流、城市空中交通（UAM）等前沿场景纳入“沙盒监管”，为新技术、新产业提供“试错空间”。畅通技术标准向法律规范转化的渠道，推动北斗定位、6G通信等自主可控技术标准上升为国家强制性标准。制定法律更新触发条款，设定航空器自动驾驶等级、空域数字化程度等关键指标阈值，推动法规动态修订。建立“立法储备库”，对电动垂直起降飞行器（eVTOL）运营规则、低空数据产权等新兴议题开展前瞻性研究，增强法律制度的预见性和引领性。支持江苏省内企业牵头或参与国家和世界低空经济技术和产业标准制定，建立“技术标准—行政法规—国家法律”的递进式转化路径，确保法律规范既能反映行业最新技术成果，又具备必要的稳定性和严肃性。

注重实施效能，确保低空治理体系精准高效。推行问题驱动策略，细化执行程序，量化监管指标，强化责任衔接，切实提升法律的可诉性与可执行性，确保法律立得住、行得通、真管用。建立精准的立法需求识别机制和立法后评估机制，将低空经济贡献度、安全事故率等指标纳入法治效能评价体系。采用模块化立法技术，将空域管理、飞行审批、事故追责等高频事项转化为独立法律单元。推行规范要素标准化，对适航条件、操作资质等核心概念进行法定化释义。

聚焦协同共治，健全多元联动法治保障机制。通过法律授权与责任清单制度，明确监管部门（民航、公安、应急、空管等）的权责边界，避免监管真空与重复执法。建立企业自律、行业自治、政府监管、社会监督的多元协同机制。完善跨部门协同执法、联合监管流程，建立信息共享平台，实现违法违规行为的精准排查与快速处置。最终，通过协同共治，覆盖低空经济全主体、各环节，形成低空经济法治系统性供给格局。

坚持系统观念，科学统筹低空经济法治化建设中的若干重大关系

低空经济法治化建设是一项复杂的系统工程，必须妥善处理好四对关系，确保法律规制实现全面性、精准性与有效性的统一。

统筹当前与长远，在制度弹性中保持战略定力。既要立足当下，解决空域资源紧缺、监管规则滞后等紧迫问题，又要着眼长远，为未来技术迭代预留空间。立法工作应坚持包容审慎原则，通过“技术中立”的立法范式，聚焦功能监管，避免法律条文因过度绑定特定技术路径而容易过时。要前瞻性布局，为自动驾驶航空器、城市空中交通等未来场景预留法律接口，确立动态调整机制，以制度的与时俱进适应技术的日新月异。

统筹放开与监管，在市场活力中规范运行秩序。处理好“放”与“管”的辩证统一，核心在于明确市场与政府的边界。“放”要侧重于激发活力，适度放开空域资源，分层分类释放空域潜力；适度放宽市场准入，支持各类经营主体参与基础设施建设；适度创新应用场景，鼓励“低空+”跨界融合。“管”要侧重于守住底线，针对当前监管法规模糊、审批流程繁琐等痛点，构建智慧化监管体系，建立风险应急“熔断”机制，通过法治化手段规范行业发展，确保低空飞行“放得开、管得住”。

统筹共性与个性，在统一规范中鼓励地方探索。共性层面，必须维护国家法治统一，由国家层面统一空域管理、安全标准、数据主权等核心规则，加快建立无人机适航认证、通信导航、数据交互等基础标准体系，防止地方保护主义和无序竞争。个性层面，坚持因地制宜，鼓励地方结合产业基础和空域特点开展试点，通过地方“沙盒监管”等包容审慎模式，为全国性立法积累经验，形成中央统筹规划与地方先行先试的良性互动循环。

统筹军队与地方，在国防安全中促进经济发展。着力破解空域资源协调难题，建立健全军地协同机制，优化空域规划与审批流程。特别是在低空空域管理中，应明确军民航在空域动态使用中的权责边界，推广“军地民”三方联管模式，利用数字化手段实现空情信息的分类分级推送，既确保敏感信息的绝对安全，又最大限度地提升非涉密空域信息的公开透明度。要化解技术标准与监管矛盾，推动军民标准互通，在确保军事安全的前提下，促进气象、交通等空情数据的依法共享与实时交互，降低企业合规成本，实现富国与强军的统一。

（作者单位分别为福建农林大学、南京市宏观经济研究中心综合经济研究所）