深耕要素市场化配置改革“试验田”

无锡市举办数据产业暨可信数据空间发展推进大会  无锡市数据局供图

聚焦重点任务，展开系统性布局

生产要素是社会生产经营活动需要的各种社会资源。如果把经济运行比作一棵生长的大树，把商品服务比作枝叶，那么要素就是滋养大树生长的土壤、阳光、水分等。如果缺少优质的土壤、充足的阳光、充沛的水分等，大树就难以茁壮成长。在经济运行活动中，如果土地、劳动力、资本、技术以及数据等要素供给不畅通，经济发展的速度和质量必然受到阻碍。要素市场化配置改革的目的，就是通过市场化方式提高资源配置效率，促进要素向先进生产力领域流动，最大限度激发创新创造活力。

改革开放以来，我国持续引入市场机制，逐步建立起商品市场体系，通过市场竞争实现商品和服务的市场定价。目前，我国97.5%的商品和服务价格已由市场形成。与此相比，土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场发育相对滞后，要素流通、流转、流动还不够顺畅。近年来，我国先后出台一系列专门文件，搭建起要素市场化配置改革的“四梁八柱”，明确推进此项改革的“施工图”。特别是国务院印发《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》，同意在10个地区开展试点。其中，苏南重点城市是试点地区之一，试点范围包括江苏省南京市、无锡市、常州市、苏州市、镇江市全域。

开展苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点，是党中央赋予江苏的重点改革任务。2026年2月，江苏省政府正式印发《关于开展苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点的通知》，同步发布了南京、无锡、常州、苏州、镇江五市的两年行动方案，形成“1+5”政策体系。其中，“1”指的是省级层面的任务分工和重点任务清单，主要是细化职责分工，明确省级层面97项重点任务；“5”指的是苏南五市的两年行动方案，明确各地改革任务、预期目标、具体措施以及保障措施。建立省有关部门和苏南五市参加的试点联络工作机制，定期召开会议沟通交流试点进展，形成互学互鉴、比学赶超的良好工作氛围，苏南五市均建立主要领导亲自抓、分管领导具体负责、发改部门牵头、各要素领域牵头部门具体落实的工作机制。

实践中，江苏既直面现实堵点又着眼长远发展，在统一改革框架下赋予各市自主探索空间，引导五市错位发展、协同发力。在省级层面，突出科技创新和产业创新深度融合、提升土地要素利用质效服务产业发展、加快数实融合培育新质生产力、强化资本金融赋能实体经济、激发交通物流要素新动能等重大改革方向，力争形成区域整体的突破性成效。苏南五市则重点结合自身实际，聚焦制约新质生产力发展和经营主体反映强烈的突出问题，在一批有基础的“小切口”改革中创新探索、形成特色。

鼓励各展所长，进行差异化探索

要素市场化配置改革涉及面广、触及深层次问题，往往“牵一发而动全身”，且没有现成经验可循。苏南五市开展改革试点，不搞“一刀切”，因地制宜大胆开展有特色、差异化的创新探索。

南京：以省会担当破题探路、重塑优势。围绕七大要素领域提出24项具体举措，突出差异化创新与全要素协同，其中多项改革任务为全国首创或原创举措。发挥人才优势，探索重点产业校地合作人才培养模式，加强“高校+园区+平台+企业”四位一体联动，精准对接学科设置与产业需求。在全国率先探路“央地融合”发展，与央企中资环集团合作建设退役新能源器件国际交易中心，通过打造数字化交易平台，让“退役”的风电叶片、光伏板等重获新生。适应人口老龄化，优化市场要素配置打造养老服务全链协同新生态，致力于破解养老服务行业主体分散、资源壁垒突出等痛点。此外，加快推进商业医疗联合补充保险政策落地、推进“人工智能+场景”融合创新等领域探索稳步推进。

无锡：用好先发优势双向赋能、持续领跑。依托全国“物联网首航之城”先发优势，大力推动实体经济和数字经济深度融合。以建设中国无锡“数码头”为战略目标，首创“1+8+X”数据要素市场建设模式，率先探索公共数据资源开发利用责任制，在省数据交易所入驻数商超过470家，加快打造深远海装备、新能源等特色可信数据空间。在此基础上，进一步释放海量数据的乘数效应，深化物联网与人工智能双向赋能，建设在全国具有影响力的“人工智能+先进制造”发展高地。新型要素的活力迸发离不开传统要素的坚实支撑。无锡在精准配置资本、人才、科技要素等方面协同发力，精心打造六大基金发展集聚区，构建以资本为纽带、人才为支撑、科技为核心的“三位一体”产业金融生态体系，让各类要素更加顺畅流动起来，加快促进新质生产力培育和发展。

常州：立足地标产业融通要素、提升能级。常州是“中国新能源之都”，是国家首批车网互动规模化应用试点、全国首批新型电力系统建设能力提升试点。基于此，探索将新能源汽车与电网互动融入要素市场化改革，构建“车—桩—储—网—检”全链条生态，让电动汽车从单纯的“用电终端”转变为电网的“移动充电宝”。金坛区拥有丰富的盐穴资源，可用于储存天然气、氢气、压缩空气等能源，是一项独特的空间要素。当地出台盐穴资源综合开发利用管理指南，建立了新型地下空间（盐穴）建设用地有偿使用机制，并完成了全国首批3口盐穴的建设用地使用权出让和确权颁证，让“沉睡盐穴”变身“增值资产”。此外，把要素市场化配置改革与职业教育“产教融合”、“新工科”人才培养等有机融合起来，形成一系列颇具特色的改革经验。

苏州：在内外兼修中率先示范、激发动能。聚焦城市更新、科技创新与产业创新融合发展、数字金融等领域提出28条改革举措，着力激发产业创新活力。在全国创新推出首贷、信用贷、无还本续贷、转贷“四贷联动”机制，通过政府端、银行端与企业端的协同发力，构筑起覆盖民营中小微企业全生命周期的融资支持体系。当地一家成立近20年的外资企业，因多种因素面临流动资金短缺的困境。银行迅速启动“四贷联动”机制，基于企业真实的经营数据，依托信用评价模型，迅速核准发放了300万元“信用贷”，解决燃眉之急。创新打造“苏企融”企业金融服务超市品牌，构建起“1+1+10”线下服务网络与线上数字化金融生态，为企业提供全周期、一站式的融资对接服务。依托苏州国际数据港推出全国首创的“苏数通”数据跨境公共服务平台，探索建立数据跨境流动机制，为出海企业提供全流程申报指引与合规服务。

镇江：着眼区域协同握指成拳、联动发展。面对开发园区曾存在的“多、小、散、弱”窘境，深化各类开发园区“一区多园”集成改革，以国家级、省级园区为主体，整合辐射相邻的基层的乡镇园区，统一招商、统一规划。省级重大项目江苏凯米膜项目，通过该项改革中的“飞地经济”政策，成功协调“飞”到了句容经济开发区，实现了产业项目、人才资金等要素资源流动共享。解决了“地”的布局问题，镇江将目光投向了“岸”的价值释放。深入推进港口岸线资源集约利用综合改革，建立以吞吐量、税收和效益贡献为核心的综合评价体系，让每一米岸线都最大化释放资源价值。此外，镇江高质量打造G312产业创新走廊，通过打通“创新动脉”，实现宁镇两地的创新资源同频共振，让毗邻区域的要素流动“握手共舞”。

着眼未来发展，贡献更多实践经验

“十五五”时期推进要素市场化配置改革，既是江苏落实中央部署的“必答题”，也是突破发展瓶颈、构筑竞争优势的“先手棋”。这要求我们持续深化推进要素市场化配置改革，确保重点改革任务落地见效，为全国发展贡献更多鲜活经验。

坚持上下联动，实现整体谋划与差异探索相协调。当前，我国要素市场化配置改革已经从“单兵突进”转向“系统集成”。从实际情况看，土地、人才、资本、数据等各类要素分属不同部门归口管理，具有多元多样、条块分割等特征。只有强化系统集成、整体推进，才能有效打破条块分割、区域限制等要素流动障碍。这就要求明确总体改革目标方向任务，加强统筹谋划，强化整体性、系统性。同时，各地发展阶段不同、资源禀赋不同、产业特色不同，改革切入点、突破口就会有差异，这就必须坚持因地制宜，探索差异化的改革路径。“十五五”时期江苏深化要素市场化配置改革，既要拿出“组合拳”，又不能搞“一刀切”，鼓励全省各地勇敢尝试、各展所长，在持续探索中摸索规律、总结经验。

坚持要素融合，实现传统要素与新型要素相协同。要素市场化配置综合改革既涉及土地、劳动、资本等传统要素，也涉及技术、数据等新型要素。随着科技进步、时代变迁，技术、数据等新型要素作用更加凸显。然而，土地、劳动、资本等传统要素并非落后要素，也不可能被新型要素所取代，二者之间并非相互排斥的对立关系，而是协同共生的依存关系。当前，江苏培育发展新质生产力，既要挖掘用好新型要素，又要创新手段激活传统要素，特别是以新技术、新手段焕发传统要素的新活力，实现要素价值的再提升。在实践中，必须更大力度推进“数据要素×”行动，推动新型要素与传统要素创新配置、高效组合，切实提高全要素生产率。

坚持两手发力，实现政府作用与市场作用相统一。深化要素市场化配置改革，核心内容是采取市场化方式实现要素资源的高效分配，但同时也不能单纯依赖市场机制，而要让“有效市场”和“有为政府”形成合力。必须规范地方政府经济促进行为，主动破除地方保护、市场分割和“内卷式”竞争，营造良好的要素流动生态。政府要当好规则制定者，建立明确相应的产权和收益分配机制，进一步细化科技成果使用权、处置权、收益权，完善数据要素的确权制度和操作规范，促进各类主体依法有序开展要素流通交易。要完善主要由市场供求关系决定要素价格的机制，防止政府对价格形成的不当干预，让市场决定要素价格和流向。唯有如此，才能形成既“放得活”又“管得好”的要素流动交易秩序，促进各类要素向先进生产力有序流动。

（调研组成员：曹巧兰、苏胜利、张珊珊、朱瑾）