“可以”是法律法规中典型的授权性规范表述，其核心内涵在于赋予行政主体自主选择权。《生态环境法典》中包含“可以”的授权性表述共计130余处。法典大量设置“可以”条款，一方面赋予生态环境监管部门充足自由裁量空间，兼顾区域治理实际；另一方面，若“可以”条款缺乏前置约束、适用边界模糊，极易滋生执法宽松化、选择性监管等难题。系统厘清法典“可以”条款的分布规律与类型特征，构建全链条刚性约束体系，是保障《生态环境法典》统一、公正、严格落地实施的核心抓手。
“可以”条款的分布格局与类型特征
“可以”条款贯穿于法典全部五编，各编分布频次区分明显。总则编共计18处，集中规制监管体制、环境影响评价、生态监测、生态补偿、突发环境事件处置、环境信息公开、行政许可等基础管理制度。污染防治编共计42处，覆盖大气、水、土壤、固体废物、噪声、海洋污染管控，以及排污许可、区域联防联控等核心执法制度。生态保护编共计17处，聚焦自然保护地、流域湿地管护、水土保持等生态管护事项。绿色低碳发展编共计5处，主要用于绿色产业扶持、企业低碳改造激励、循环经济配套政策等正向激励领域。法律责任与附则编共计49处，涵盖行政处罚梯度裁量、按日连续处罚、行政强制、生态环境损害赔偿等责任处置环节。
从规范功能来看，“可以”条款高度聚焦生态环境执法监督四大核心权力领域，不同类别权力裁量属性各有区分：一是行政许可与准入裁量类（44处），典型表述包括生态环境主管部门可简化环评审批流程、核发阶段性排污许可证等。该类属于授益型行政权力，地方监管部门可自主调整市场准入松紧尺度。二是监督执法强制措施类（18处），典型表述涵盖执法机关现场抽样检测、查封扣押污染治理设施等。该类属于侵益型强制权力，是否采取限制性措施完全交由执法机关自主裁量。三是生态保护与激励扶持类（19处），典型表述包含地方政府设立生态补偿专项资金、开展生态修复市场化试点等。该类属于柔性政策激励权力，地方可自主选择是否落地配套扶持举措。四是法律责任裁量救济类（50处），典型表述涉及执法部门从轻或减轻行政处罚、不予实施行政处罚等。该类直接决定企业环境违法成本，是裁量风险最高的权力类型。
“可以”条款可能引发的突出隐患
立法增设授权性“可以”条款，初衷是兼顾全国区域发展不平衡现状，赋予地方环境治理自主空间，但如果配套细化规则缺位，宽泛的裁量弹性极易演变为监管漏洞，衍生多重治理弊端。
一是催生选择性执法，造成监管尺度宽严失衡。部分基层单位受地方经济考核、招商引资任务约束，可能对高耗能、高污染企业选择性搁置查封扣押、限期治理等强制手段；针对环评简化、小微设施豁免等准入条款，以“可以不从严管控”为由人为降低监管标准，同类环境违法行为处置结果悬殊，严重破坏环境执法公平性与公信力。
二是诱发部门履职推诿，形成治理监管空白地带。针对跨流域、跨区域污染以及复合型生态破坏等交叉事项，多部门均享有“开展联合执法”的授权，但因无强制启动门槛，各单位可能选择“可以不作为”，相互观望、推诿扯皮，致使跨界流域污染、生物多样性受损等长期疑难问题久拖不决。
三是加剧区域执行分化，损害法治统一实施根基。同一授权条款可能在各地落地标准不一，例如：针对“设立生态补偿机制”，经济发达地区足额配套补偿资金，欠发达地区直接搁置制度落地；重污染天气应急管控中，部分城市严格落实停产限产要求，部分城市仅作口头劝导。
四是裁量边界模糊不清，滋生权力寻租廉政风险。从轻处罚、免予处罚、污染治理设施豁免等裁量条款缺乏量化判定标准，完全依托执法人员主观判断，极易滋生人情执法、权力寻租空间。部分企业可能借“可以酌情放宽”的弹性条款规避法定环境义务，大幅削弱法典制度刚性。
搭建全链条约束机制，规范裁量权限
“可以”并非无边界自由选择权，既不能随意放弃履职，也不得滥用裁量权限。立足《生态环境法典》落地实施，需搭建全链条约束机制，实现“授权不放任、弹性有边界”。
明晰“可以”法定适用逻辑，划定裁量边界。立法设置“可以”条款具有明确的价值导向：原则上优先适用条款载明的履职行为，不予实施仅作为特殊例外情形，且必须出具完整书面说理依据。一是严格遵循优先适用规则。以法典第一千零六十条按日连续处罚条款为例，企业违法排污被责令改正后仍拒不整改、阻挠复查的，执法部门应当启动按日连续处罚，“可以”在此处仅赋予处置方式选择权，而非是否处罚的选择权。二是严守法定权限红线。恪守“法无授权不可为”公法基本原则，“可以”项下所有处置行为不得突破法条明文限定范围。
出台分层配套细则，明确“可以”前置门槛。围绕顶层设计与地方落地双向完善规则体系，从源头压缩自由裁量浮动空间。逐条细化全部“可以”条款的法定启动条件、禁止适用情形、最低履职底线。同时，依托地方立法权限，结合本地情况，分类制定差异化裁量实施清单，将模糊的“可以选择”转化为“满足法定条件应当履职、仅限定特殊情形方可不予实施”的刚性规则。
推行全域自由裁量基准标准化，实现量化分级。针对“可以”条款高度集中于处罚、强制、许可领域的特点，拟定相对统一的通用裁量基准，实施分级量化管控。一是行政处罚领域：划分轻微、一般、较重、严重四档违法梯度，明确各层级从轻处罚适用条件与幅度上限，严禁随意降格、减轻处罚；二是行政强制领域：制定查封扣押、停产整治负面清单，涉及饮用水水源地、珍稀物种栖息地、重大环境风险点位的，不得选择不采取强制管控措施；三是行政许可准入领域：建立环评、排污许可正负面清单，负面清单内项目一律禁止适用简化审批授权。
构建履职强制启动机制，打造全流程闭环。一方面，设定最低法定履职义务，区分“可选实施”与“必须研判”两类事项：凡涉及饮用水水源保护区、自然保护地、长江黄河等重点生态空间，即便法条表述为“可以开展执法检查”，也强制要求定期排查研判、留存完整履职台账。另一方面，完善内部约束程序，重大行政强制、大额处罚减免、环评简化等事项，实行集体审议制度，禁止单人独立作出处置决定；重大项目准入结果同步公开理由，接受市场主体与社会公众监督。
健全多层级监督问责体系，倒逼规范行使裁量权。强化层级执法稽查，将“可以”条款规范适用情况纳入年度执法质量考核，重点核查应强制未强制、违规简化审批、处罚畸轻畸重等突出问题。同时，深化纪检法联动监督。检察机关常态化筛查行政处罚、行政许可案卷，纪检监察机关从严查处选择性执法、权力寻租等违纪违法行为。
依托数字智慧监管，实现裁量行为全程可追溯。依托各地建设的生态环境智慧监管平台，将所有“可以”条款对应的许可、执法、处罚业务全线线上流转办理。系统内嵌标准化裁量基准规则，不符合前置适用条件的流程自动拦截，无法作出宽松处置决定。全部裁量文书、研判记录、集体审议材料电子化归档、永久留存。
[作者分别系江苏省生态环境厅二级巡视员，河海大学法学院教授；本文系江苏省人民检察院检察理论研究课题“检察公益诉讼专门立法重点问题研究”（SJ2024B33）的阶段性成果]
