习近平总书记多次就集约节约用地作出重要指示，强调“要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”。淮安市清江浦区聚焦主城区普遍遭遇的“地荒”与“闲置”并存、“金凤凰”与“旧笼子”错配的发展困境，坚持以法治思维破题，将法务、政务、服务贯穿“源头处置、谈判攻坚、项目招引、企业经营”全流程，切实打通阻碍发展的堵点，实现“黄金地块出黄金”。
整合力量：由“分散”变“集成”
聚焦低效用地历史遗留问题多、利益主体多元、法律关系复杂的现状，清江浦区坚持高位统筹、法治保障，着力构建全方位的低效用地清理联动机制。
坚持调度指挥“一体化”。组建党政主要负责同志任指挥长的低效用地清理指挥部，下设法务、业务、专家和监督4个工作组，区委分管负责同志任组长，切实把统一领导、高位推动和法治保障贯穿其中。依托指挥部月度调度、业务组每周会商、法务组逐案问诊、专家组及时响应和监督组实时督办的工作机制，及时依法处理各种矛盾问题。法务组依托“3+10+N”工作机制，统筹司法、执法和法律服务资源，协同资规、城管、环保、应急等10个主管部门，发挥人社、税务等部门作用，构建核心部门牵头、主管单位联动、专业力量支撑的工作格局。
坚持法治保障“全流程”。聚焦防范化解低效用地清理问题风险、提升依法行政效率，实践总结出“三同步”工作法：在每周对接会商时同步研判风险，在实地勘察核查时同步取证固证，在发现问题风险时同步法治会诊。针对低效用地多矛盾纠纷的现实情况，组织法院、资规部门业务能手和法律专家对拟清理地块逐一研判会诊，精准破解产权纠纷、妥善化解债务矛盾、科学实施规划调整。更加注重操作环节的依法合规，坚持“一宗一档”，清单化登记产权现状、使用情况、债权债务，依托履约追责、闲置回收、破产重组、资产清算和创新抵押等手段，“一地一案”依法清理。
坚持府院联动“直通车”。建立“司法+行政”双向衔接体系，司法力量参与行政执行方案制定、行政文书的复核，行政力量参与司法裁定的庭前调解、庭后释法和执行配合，协同发力、并联攻坚。启动低效用地清理“快审快判”通道，简化立审执流程，压缩司法拍卖、破产清算时限，依法妥善保护各方利益、有效激活发展要素。深化“执破融合”机制运用，依托执行部门全面查控财产并初步甄别，破产部门负责资产管理与债务清理，政府主管部门联动参与，协同分析挽救价值、精准识别“僵尸企业”、高效清理低效用地。利用该机制累计破产清理低效用地12处、司法拍卖8处，持续拓展优质发展空间。
精准施策：由“被动”变“主动”
历史包袱重、法律关系杂、谈判难度大是低效用地清理的痛点难点，清江浦区直面问题、主动破局，全力以法治刚性破解攻坚难题。
法律审核前置。围绕全流程法律风险防范，系统性梳理出清理程序、合同文本、方案文书和路径指引等4类12项法律服务清单，确保法律审核全覆盖。聚焦拟清理低效用地所属企业的现实情况，厘清产权、债务、税收、安全等关键事项，基于“一地一案”制定“一企一策”法律服务方案，同步做好矛盾纠纷化解、安全隐患消除，切实防止次生风险。坚决落实司法文书、行政文件、商事文案和内部业务的法律审核，做到文件必经法律专家审核、行动必按法定流程推进，切实防范法律风险、消除法律漏洞、杜绝事后补救。
多措并举处置。坚持“亩产论英雄”，对投资密度、亩均产出和产能效益不达标的地块，依招商协议追责并用好诉讼“快审快判”通道，高效收回土地；针对拟清理“僵尸企业”资不抵债、无挽救价值的情况，依法引导破产重组、资产清算，由国有平台公司合理收储；对产权抵押、资金周转困难的企业，创新“借款偿还+抵押反担保”模式，破解土地房产抵押“死循环”。
创新执法机制。坚持先普法再执法，围绕低效用地清理常见问题和重点事项，组织法律专家上门普法、以案释法，持续营造依法、守法的良好氛围。针对部分使用主体消极应付的情况，联合城管、消防、资规、环保、税务等部门开展执法检查，对违法建设、欠税漏税、安全隐患等问题现场下达文书，形成震慑效应。针对个别用地主体坐地起价的情况，依托前期查实的违法问题，依法查处、循序渐进，做到依法清退、应腾尽腾，确保地块高效再利用。
全程服务：由“清理”变“陪跑”
围绕写好低效用地清理的后半篇文章，清江浦区坚持把法治保障延伸到项目招引、落地建设、生产运营的全周期，让“金凤凰”进得来、留得住、发展好。
加强法治审核。完善项目准入法治审核制度体系，即拟落户项目报请区委、区政府会议研究，必经法务组先行审查通过；区委、区政府会议研判项目时，必须听取法务组法制审核意见；拟签约项目必经法务组核定签约主体、权利义务、违约责任以及容积率、产出强度等具体指标。
开展法律服务。出台“优化法治化营商环境若干举措”“民营企业全生命周期法律服务工作方案”等文件，为依法护企提供政策支撑。依托“1+5”法律服务机制，成立“产业链+”法律服务联盟，构建民营企业法治服务多重机制。围绕企业开办、劳动用工、合规经营、风险防范等场景，为新落户企业提供半年法律托管，以法治为初创企业保驾护航。
推广柔性执法。实施规范涉企执法专项行动，公布涉企检查事项清单748项，推动合并联合检查，涉企行政检查同比减少45.85%。创新涉企检查“星级”管理，依托“三张清单”，转被动检查为主动问诊，让企业安心经营。创新“执法监督+点单服务”长效机制，企业根据发展需求“点单”，监管单位联合上门“问诊”，以行政指导促进合规经营。
随着系列法治举措的系统推进，低效用地清理不仅为清江浦区腾出了发展空间，更在项目质效和产业集聚上释放出叠加效应。一是空间效率更高，全区3721亩零散地块连片成块，81处低效空间整体复用，地块建筑密度由23.7%提升至超50%，土地利用率提升了12.43%，产业空间增加518亩，路网更优、绿化更美。二是项目质效更好，依托增量发展空间，成功招引灵策科技北斗定位终端设备、中科祥龙3D打印、华夏源细胞药等亿元以上工业项目92个，其中10亿元以上项目19个。三是产业特色更强，依托政府征收、平台收购、企业置换、技改重组等法治路径，集中打造金象路、中淮片区、安鑫家纺片区等4个500亩以上连片产业示范区，涵盖高端装备制造、生物医药及大健康、新一代信息技术等特色板块。
（作者系中共淮安市清江浦区委常委、政法委书记）
责任编辑：于璐
