德法公务员管理特点及借鉴意义

　　作者：刘 方 李国军

　　公务员制度是世界通行的制度，我国实行公务员制度也有许多年。经过多年的发展，我国公务员管理越来越规范，但随着改革的逐步深入，有一些问题正在浮出水面，需要关注并解决。前年，我们到德国和法国进行了访问考察，专门了解了两国的公务员管理制度，并从两国的经验中得到了若干启示，感到对于我国完善健全公务员管理制度具有较强的借鉴意义。

　　德法两国公务员管理的特点

　　德国是联邦制国家，法国是单一制国家，但两国公务员的范围大致相同。在德国，凡是在联邦、州、县市镇以及受国家监督的团体、研究所和基金会从事公务活动的人员都属于公务员的范畴。德国公务员队伍包括政府官员、医生护士、士兵、教师、清洁工以及大学教授和法官，人数约有665万。法国公务员主要是指受《公务员法》调整的，包括中央政府、地方政府及其各自所属的公共事业机构编制内的工作人员，如行政管理人员、外交人员、大中小学教师、医务人员等，人数约为500万。在公务员管理方面，德法两国有如下特点。

　　严格的编制控制管理。德国通过财政预算进行编制管理和人员控制，每个部门的财政预算都有专项的人员编制内容。主要包括三个方面：一是编制的数量，公务员编制数和雇员编制数的合计，以及两者所占的比例。二是公务员编制，管理的重点是公务员结构，对每一个职位由哪一个级别和专业的人员担任都要求有详细的说明。三是雇员编制，每个部门都有不同比例的雇员编制，一般只明确编制数量，不作职位说明，如一个部门的办公室文员、清洁工和花匠分别是多少。议会每年对各部门的预算进行审批，对人员编制进行评估，实行严格的编制控制。每个部门都有电子的人员信息系统，一个编制对应一个人和一个职位。人力资源部门也采取多种方法强化对人员的控制。一方面通过严格的考试录用公务员，全面提升公务员的整体素质，多途径培养公务员业务能力，促进工作效率提高，达到控制编制的目的；另一方面采取强有力的调控措施，当出现空编时，首先从本级政府的公务员中调配解决，不轻易考录新公务员。

　　完善的公务员分类管理制度。法国综合考虑国家的政治、经济和社会情况，建立了一套完善的公务员分类管理制度。分类管理制度将公务员划分为不同的级别，每个级别又分为不同的专业进行精细化管理。一种是水平分类，即横向分类。法国《公务员总章程》把公务员按职位高低和文化程度列为A、B、C三大类。A类属高级公务员，职责是提出政策和监督实施，负责推行部长会议的决定，并提出具体措施。该类公务员必须取得国家行政学院或政治学院等专门院校的文凭。B类公务员属中级公务员，具体负责执行法律、法令和上级的决定和命令。此类公务员需要具有高等教育文凭。C类公务员主要是打字员、助手、办事员、邮递员、技术工人等。要求持有初中以上毕业文凭并经过特定的职业教育培训。另一种是垂直分类，即纵向分类。法国公务员职务被分为六大类，即行政类、财会类、技术类、教育科研类、司法类和军事类。法国的公务员分类管理中，A类和B类必须通过严格的考试才能录用为公务员，以社会“精英”人物为主流。C类不需要考试，只需初中以上文化程度，符合条件就可以成为公务员。C类公务员最大程度地为那些想进入公务员队伍的公民提供机会，体现了一种社会包容性和公平性。

　　系统的公务员教育培训。德国使公务员教育培训制度化，制定了系统的公务员“培训工程”，要求公务员定期接受知识更新、提高能力的强制性脱产培训，主要内容包括公共管理、经济分析和决策实例、行政管理和司法、预算和税务等课程。凡职务晋升、新录用公务员上岗前必须接受培训，同时鼓励个人自愿参加形式多样的培训和进修。培训以到专门的公务员培训机构（主要是行政学院和工程技术学校）以及在本单位接受岗位培训为主。政府还提供到私人企业学习最先进的技术和管理经验，到国外教学科研机构和联合国等国际组织培训和进修的各种机会，以满足公务员的特定需求。德国把培训的经历和成绩作为晋升职级的重要依据。公务员晋升前由专门的考核组进行考核，并由上司将考核结果反馈给本人，指出薄弱环节，提出下一步需要培训提高的事项，公务员依据此要求参加有关培训。法国具有高度重视公务员教育培训的传统。各级政府都由负责人事与行政改革的高级官员负责公务员的培训工作，各行政部门负有培训本部门公务员的职责。公务员培训一般分为职前培训和在职培训两方面内容，职前培训受到特别重视，培训期限长则3年，短则3个月。培训的途径主要有三种：一是到中央政府或内政部设置的院校学习，如国家行政学院、全国警察学校等；二是行政部门和高等院校合作培训；三是各部门举办短期训练班和讲座等。

　　德法两国公务员管理的借鉴意义

　　完善分类管理制度，创新公务员管理途径。我国《公务员法》将公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，这种分类以职务为基础和以管理为目的，存在着分类简单粗放等问题。《公务员法》并未规定录用公务员应当具备什么层次的文化程度，但一般要求具有本科以上学历。在实际工作中，公务员队伍中的许多职位并非需要很高的学历才能担当或胜任，一味强调高学历是对社会资源的浪费，也是对许多有志于进入公务员队伍的公民的不合理限制。我们应当借鉴法国公务员分类制度的经验，对不同类别的公务员提出具体要求，既能保证公务员的素质，又可以为学历较低的人提供进入公务员队伍的机会。只有通过科学的分类，不同类别和专业的公务员采取不同的录用程序和标准，才能使公务员在走向工作岗位后迅速熟悉和适应工作。公务员分类管理还可以使公务员队伍结构配置更加合理，既节约行政成本，又体现社会公平，促进社会和谐。在公务员分类基础上，还要建立针对不同类别公务员的教育培训制度，进一步提高公务员素质和业务能力。

　　调整编制管理流程，建设协作式工作平台。在我国机构编制管理中，人员超编、混编、混岗、底数不清等是困扰多年的难题。近年来，各级政府虽然采取了一些政策措施加强编制管理，但实际效果一直不理想。这一问题在德、法等许多国家得到了很好的解决，方法是将各部门的编制通过财政预算这个载体与人员经费进行刚性接轨，从而达到控制的目的。这一做法抓住了管理中的要害环节，值得学习借鉴。因此，在机构编制管理中，我们要对现行的管理流程进行调整，将编制管理与人员经费管理紧密结合，将各部门业务按职责进行整合，建设各部门协作管理工作平台。具体方法是将编制、组织、人力资源和社会保障、财政等部门分散的管理信息系统整合成一个综合管理系统，各部门按各自职责在不同的平台上操作，通过用编申请、编制审核、人员调配、核拨经费等流程，部门各负其责，共同把关。通过综合管理平台，将机构编制、组织人事、财政等有关政策落实到具体工作中，形成机构编制、组织、人力资源和社会保障、财政等部门相互配合协调机制。同时，还应建立联席会议制度，定期通报情况，以便更好地解决特殊问题。□

　　（作者分别系省政协港澳台侨委员会主任、省编办行政管理体制改革处处长）

　　责任编辑：袁文