上世纪80年代以来，开发区从诞生初创到加速成长、从成熟稳定到转型提升，其在空间开发、土地利用、产业质效、人口集聚等方面不断发展演变，呈现出明显的阶段性特征。开发区应该承担哪些职能、如何聚焦主责主业，特别是社会职能归属、与属地政府关系等重大问题，始终与其发展历程相伴相生。为此，通过相关指标量化明确开发区所处发展阶段，并相应确定职能配置及管理运行模式，对于分类指导、推动开发区高质量发展具有重要现实意义。
明确坐标，准确定位发展阶段
科学判断开发区所处发展阶段，是合理配置职能、优化管理模式、提升治理效能的前提和基础。按照有关部门关于开发区考核评价的相关指标口径，选择少量直接反映开发建设成熟度的关键指标来确定发展阶段。着眼关联度高、操作性强、量化精准等，可选取土地开发率、土地建成率、工业用地占比和人口密度等四项指标。
土地开发率指开发区已建设用地面积占规划可建设用地总面积比例，反映空间开发的饱和程度，最为核心直观，是从整体上判断开发区处于何种发展阶段的首要依据。根据开发建设的一般规律，对于以建设新城为发展目标的开发区而言，在起步时土地开发率普遍低于50%，区域以未利用地、农用地为主，基础设施尚未成网；进入成长期后，土地开发率逐步提升至50%-85%，主干路网、市政设施基本覆盖，可建设空间持续释放，产业项目加速落地，发展重心由外延扩张转向内涵提升；若土地开发率超过85%，则进入成熟期，基本依赖存量更新、产业升级和功能完善实现高质量发展。与此同时，土地建成率指投入使用土地占已供应建设用地面积比例，是判断开发区从建空间向聚产业转变的重要标志。工业用地占比指工业用地占已建成建设用地比例，是区分工业主导型园区和产城融合型园区的重要依据。人口密度指规划总面积中每平方公里内常住人口万人数，决定公共服务配套与社会事务管理的需求强度。
上述指标相互关联、互为印证，覆盖了空间开发、土地利用、产业结构、功能配套等反映开发进展的主要方面，构成了确定开发区发展阶段的指标体系。根据这一体系，结合开发区所在区域的发展特征和总体水平，可将开发区划分为开发建设、成长提质、成熟融合3个发展阶段，并定期开展综合评估，每2-3年动态判定开发区发展阶段。
备注：4项指标中土地开发率指标最为核心，其他可统筹考虑，有2-3项符合即可判定。指标参考阈值主要体现江苏等相对发达省份水平。上述阶段划分限于以建设新城为目标的开发区，不包括化工园区、综保区等特定功能园区。
因时制宜，合理配置承担职能
开发区的职能配置不能“一定终身、一成不变”，而是一个动态调整的过程，要按照聚焦主责、边界清晰、动态调整的总体要求，阶段化、差异化、精准化配置开发区所承担职能，做到与发展阶段相匹配、与管理需求相适应、与体量规模相协调。
开发建设期的核心任务是打基础、搭框架、聚项目，为此职能配置重点是基础建设和招商引资，夯实开发区发展根基。具体包括：强化规划引领与空间管控；统筹土地征收、整理、供应与基础设施配套建设；制定针对性招商政策，健全招商工作机制；健全企业全生命周期服务体系，提供“一站式”审批；负责项目建设和企业投产过程中的安全生产监管，配合属地政府做好征地拆迁、信访维稳等工作。这一阶段应剥离社会管理、公共服务等职能，以属地政府管理为主，但需全链条赋予开发区与项目建设紧密相关的行政审批权力。
成长提质期的核心任务是强产业、提质量、谋创新，为此职能配置重点是产业集聚和创新升级，提升发展质效与核心竞争力。具体包括：培育龙头企业、打造产业集群，推动主导产业延链补链强链；引入孵化器，搭建创新平台，推进产学研合作；深化土地节约集约利用，强化土地资金能源等要素配置；完善生活配套，优化公共服务，推行绿色低碳生产方式。这一阶段应负责安全生产、环境保护、市场监管等经济领域行政监管工作，并根据产业发展和人口聚集进程，逐步有序承担居民服务、文教卫生和民政福利等社会事务。
成熟融合期的核心任务是优功能、重统筹、促转型，为此职能配置重点是产城融合和综合治理，有序向城市功能区过渡。具体包括：在高质量发展方面继续发挥引领作用，发展新质生产力、总部经济、现代服务业等；完善商业、居住、生态功能，提供各类优质公共服务；统筹经济发展、社会治理、环境保护、公共服务等职责，推进产业迭代、城市更新，推动产城人深度融合和可持续发展；保持精简高效的体制特色，开展制度创新试点，输出管理模式，发挥辐射作用。
量体裁衣，持续优化管理模式
一段时间以来，各方面反映开发区精简高效的体制优势有所弱化，职责越拓越宽、机构越设越多、分工越来越细，特别是有的开发区托管代管了一个甚至几个乡镇（街道），实际管辖范围远远超出核准面积，这也是导致开发区机构膨胀、区政关系“剪不断、理还乱”的一个重要原因。同时，在开发区管理模式上，也存在着要么开发区完全不承担社会职能、要么将开发区完全等同于行政区等两种截然相反倾向。
对此，一方面要客观理性看待。认识到开发区从最初的几平方公里、万余人左右，发展至管理上百平方公里，服务几万甚至几十万群众，体量能级和承担任务已不可同日而语，因此增设机构、增加人员有其必然性。另一方面也要继续发挥优势。就是指开发区在发展成熟后如何继续保持原有体制优势，不能向行政区体制简单“复归”，这也是开发区管理体制创新的应有之义。为此，必须以整合主体、减少层级、高效运行为原则，进一步理顺区政关系，优化管理模式。
在开发建设期，要采用独立运行模式，由党工委管委会集中行使赋予的权力、直接承担开发建设任务；机构编制精干高效，不求大而全，为后续发展预留充足空间。在成长提质期，机构编制向经济建设主责主业倾斜；探索清单管理，理清开发区、市县部门和属地乡镇（街道）权责边界；整合设置支持保障类事业单位，编制分类管理、人员统筹使用。到了成熟融合期，能移区调位的就移区调位，能转为行政区就转为行政区。或者采取一体化管理运行、“区政合一”等管理模式，设置一套机构，不搞两个摊子、两套班子，推动内部管理更扁平、运转更高效，外部分工更合理、边界更清晰。其中对于县级管理且四至范围主要在单一乡镇（街道）的开发区，到了一定阶段就要鼓励区政融合。比如，2025年底，南京市推动栖霞区与国家级的南京经开区以及仙林大学城“三区合一”，实行一体化融合发展，整合了机构、简化了层级、统筹了力量。□
（作者单位：中共江苏省委编办市县行政机构编制处）
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