实施城市更新行动，是党中央作出的重大战略部署。苏州以2021年11月入选全国首批城市更新试点城市为契机，加快实施城市更新行动，示范引领效应显著，全市2个项目入选住房城乡建设部城市更新典型案例，16个项目获评省级城市更新试点，试点数量位列全省首位。
随着实践深入，城市更新面临着管理体制机制不完善、工作流程不规范、项目实施要求和程序不清晰等诸多问题，亟须通过地方立法予以破解。2025年1月，苏州市十七届人大四次会议审议通过《苏州市城市更新条例》（以下简称《条例》），经省十四届人大常委会第十四次会议批准，同年6月1日正式施行，推动形成政府统筹、市场运作、多元参与、共建共享的城市更新格局。该法规是苏州三十余年地方立法史上首部由市人民代表大会通过的实体性法规，2025年9月被住房城乡建设部列入第四批实施城市更新行动可复制经验做法清单，2025年11月获评江苏省设区市立法创新示范典型案例。
灵活规定适用范围。考虑到苏州推进城乡一体化建设已有多年，城乡差别不大，在确定《条例》适用范围时，不在“城市”“建成区”“城镇开发边界”等具体概念上纠结，而是直接明确为“本市行政区域内”，为实践中更好地贯彻法规留下空间。至于镇、村是否适用《条例》，由相关部门根据实际情况确定。
明确实施主体产生办法。依据民法典，是否实施更新、找谁更新，需由房屋所有权人、土地使用权人、公共空间和设施建设管理责任单位确定。据此，法规明确物业权利人申报的城市更新项目，涉及单一物业权利人的，物业权利人自行确定实施主体；涉及多个物业权利人的，通过协商或者依法表决的方式确定实施主体。对于因维护公共安全、公共利益需要实施的城市更新项目，即由政府主导实施的项目，明确政府应当征询物业权利人、利害关系人意见，依法采取招标等方式确定实施主体。
强化实施方案审查把关。各地立法对实施方案的把关要求不一，主要有论证后予以认定、研究后确定、政府组织部门联合审查、部门联合审查等。为切实把好实施方案关，《条例》创新做法，明确住建部门应当会同发展改革、资规等部门对项目实施方案的编制进行指导。涉及公共安全、公共利益或者重大复杂的城市更新项目，住建部门应当组织城市更新专家委员会对项目实施方案进行论证，并会同相关部门进行联合审查，同时还要求实施主体根据专家论证和审查意见进行优化完善。
鼓励业主自主更新。立法推动建立可持续的老旧住区更新模式，既要发挥业主主体作用，又要发挥政府的协调服务职能，推动政府主导下的“要我改”转变为业主主导的“我要改”。一是鼓励物业权利人自主更新。明确老旧住区物业权利人实施自主更新时，符合条件的可以适当提高容积率、增配公共服务设施。物业权利人可以提取住房公积金或者利用公积金贷款用于支付改建成本费用。二是发挥政府协调服务职能。规定县级政府应当统筹推进老旧住区自主更新，保障市政基础设施的改造资金。住建部门以及镇、街道应当了解老旧住区实施自主更新的需求，开展城市更新项目的前期研究。镇、街道可以依相关主体申请或者根据项目需要，推动更新意向达成，推进项目实施。
设立“特别规定”专章。设立“特别规定”专章，细化低效产业用地更新、历史文化保护传承两个方面的要求和措施。在低效产业用地更新方面，明确通过鼓励“工业上楼”、土地用途混合布置、节余用地分割转让、提高配套比例等，激发主体对低效产业用地实施更新的主动性和积极性。在历史文化保护方面，明确要将历史文化保护传承工作融入城市更新，强调更新活动不得损害历史文化遗产的真实性和完整性，不得对其传统格局和历史风貌构成破坏性影响。同时，规定要采取措施完善基础设施和公共服务设施，推动历史建筑、传统民居、传统建筑组群的更新。
《条例》出台后，苏州市政府及住建、资规等部门围绕贯彻实施法规，细化出台了城市体检评估指导、微更新建设指引、既有建筑改造审图要点、消防设计技术指南、“工业上楼”设计指引等十多项配套制度。在法规及其配套制度的指引下，苏州城市更新工作加快从“试点探索”向“示范引领”迈进。“十四五”期间，全市实施城市更新项目291个，总投资近2000亿元；全市5个烂尾项目成功盘活、建筑面积超43万平方米，实现存量烂尾动态清零；获中央财政支持城市更新资金8亿元，在绩效评价中获评最高等级A级；7项工作入选住房城乡建设部城市更新可复制经验做法清单。
守牢城市安全底线，持续增强城市综合承载韧性。全域推进城市生命线安全工程16个专项场景建设，布设接入燃气、供排水等安全监测设备1.6万余台，完成2.5万处风险设施点位全覆盖排查检测。2025年完成既有建筑节能改造31.88万平方米，更新燃气老旧管网128公里，落地海绵城市建设项目223个。
聚焦民生宜居需求，全方位提升人居环境。构建常态化全民参与机制，组建专业化城市“体检师”队伍，累计排查处置城市治理短板问题5万余个，转化落地民生类更新项目1200余个。创新商户自主更新模式，十全街组建商户更新联盟，带动近500家沿街商户完成业态升级。“十四五”期间累计完成608个老旧小区改造，惠及群众20余万户，老旧小区改造群众满意度连续两年位居全国前列。
坚守名城保护底线，推动历史文化资源活态传承。依托《条例》“历史文化保护”专章规定，坚持保护优先、活化利用并举，持续激活古城文脉。连片推进平江历史文化街区、阊门片区、32号街坊等古城核心片区更新升级，十全街改造后实现传统风貌与现代业态有机融合，片区客流承载力显著提升。创新老旧菜场市场化改造路径，植入文创、休闲功能，打造城市公共文化客厅。通过引入首店经济、非遗业态、创意消费场景，推动仓街、32号街坊等历史片区实现客流优势向经济发展增量转化，助力古城实现“产城人”深度融合发展。
深挖存量土地价值，以更新助推产业提质增效。创新推行混合复合用地模式，放宽产业配套设施建设比例管控，实现土地、建筑空间多功能复合利用。近五年累计实施低效用地再开发23.8万亩，存量建设用地供应占比稳定保持60%以上。通过老旧厂房、闲置商务楼宇提质改造，打造南岸新地、艺嘉青年社区等一批标杆项目，构建集科创孵化、产业服务、人才安居于一体的产业更新生态。□
（作者单位：苏州市人大常委会法制工作委员会）
责任编辑：于 璐
