当粗放扩张的城市发展模式渐行渐远，如何在有限的存量空间里做足焕新文章，更好满足人民群众对美好生活的向往，已成为推动城市高质量发展的必答题。习近平总书记强调，城市不仅要有高度，更要有温度。近年来，盐城深入贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述精神，认真践行人民城市理念，全面落实国家和省关于建立可持续城市更新模式的部署要求，坚持内涵式、集约型、绿色化发展转型，在制度创新、模式探索和项目实施层面持续发力，逐步走出一条富有盐城特色的城市更新路径。
制度筑基：从“单点突破”到“系统谋划”的思维跃迁。城市更新不是简单的拆建修补，而是一场治理模式的深层变革。盐城首先在顶层设计上下功夫，健全完善市、县两级城市更新组织体系，连续三年召开全市城市更新工作推进会，建立市级联席会议和重点片区联席会议制度，形成了“市级统筹、区县主责、部门协同、专业指导”的工作格局。这一组织架构的建立，为跨部门、跨层级协调联动提供了制度保障。
2025年11月，《盐城市城市更新办法》正式施行，系统构建城市更新政策框架，确立了“规划引领、民生优先，政府统筹、市场运作”的基本原则。同步出台系列配套政策和技术导则，从用地混合兼容、规划审批优化到完整社区建设，逐步织密更新工作的制度网络。“一区一策”支持片区更新、优化规划审批等7项创新举措入选省级可复制经验清单，更新工作从碎片化试点迈入规范化、法治化轨道。
盐城在全省率先启动城市综合体检，形成“问题—资源”两张图和“问题—项目”两张清单，实现市区建成区全覆盖。通过构建“规划评估+综合体检+专项体检+日常巡检”四位一体工作体系，将体检发现的问题按“即整即改、生成项目、规划调整”三类分类处置，有效破解城市更新“改什么、怎么改”的决策难题。14个项目入选省级试点，黄海湿地博物馆、渎上·老西门、珠溪古镇等一批精品项目形成示范效应，多个项目被省级案例集收录。这种“先体检后更新”的模式，确保了公共资源投向群众最迫切、城市最薄弱的环节，让制度优势转化为治理效能，为城市治理能力现代化提供坚实支撑。
民生定锚：从“政府主导”到“共同缔造”的治理重构。城市更新的温度，最终体现在对“人”的深切关照上。盐城将老旧小区改造作为民生头号工程，“十四五”以来累计改造老旧小区695个，加装电梯793台，建成老人日间照料中心183个、托育服务设施86个。在全省率先编制存量土地嵌入健身场地设施三年行动计划，已建成体育场地总数超3万个，健身步道4142公里，人均体育场地面积达4.95平方米，居全省第一方阵。新建改造地下管网2740公里，整治易涝点114个，新增公共停车泊位约8.7万个。
盐都区东升社区将原酒厂片区8个微型老旧小区拆墙连片、空间共享，创新“财政+街道+居民”三方筹资机制加装电梯，推行“政府奖一点、社区出一点、部门贴一点、群众拿一点”的“四个一点”筹资机制和红色物业模式，打造合心花苑完整社区样板，成为全国“美好环境与幸福生活共同缔造”的典型。这种“化零为整”的思路，打破了传统小区各自为政的改造壁垒，实现了公共服务设施的空间复用和治理资源的集约配置。
亭湖区万户新村组建“共同缔造工作坊”，组织群众评议12场次，拆除违建5万多平方米，引入社会资本合力共建，实现了从政府“独唱”到各界“大合唱”的转变。在渎上·老西门城中村更新中，政府摒弃整村拆迁的传统模式，转而构建“政府引导+居民参与+社会资本介入”三方协同机制：政府收储5户居民建筑开展小样本示范改造，以点带面激发市场信心，带动10余家商户入驻，形成“咖啡+轻食”“咖啡+花店”等新消费业态街区。同时，出台《老西门居民自主提升风貌指引》，推动村集体和居民从“被改造对象”转变为改造治理主体，该项目入选省委城市工作会议实践案例。从万户新村的拆违共建，到全市695个老旧小区的综合焕新，盐城的实践表明，当老旧小区实现电梯梦与养老托育便利，当城市“边角料”变身市民“幸福园”，城市更新便真正成为凝聚民心、重塑治理的共同缔造行动。
存量赋能：从“物理焕新”到“价值重塑”的蝶变逻辑。面对土地集约利用与城市“精明增长”的双重要求，盐城将目光投向存量低效资产盘活，以最小干预实现最大效益，推动城市闲置土地、房产等资源向高品质生产生活空间蝶变。
盐城老火车站保留框架及站台设施，改造为黄海湿地博物馆及博物园，实现交通枢纽向生态科普综合体的华丽转身，荣获“扬子杯”城市更新专项奖。市肉联厂地块采取“带方案、带设计、带运营”组合供应方式挂牌出让，明确2.9万平方米水塔、冷库等工业遗存活化要求，确保低效资产活化过程既包容创新又守住底线。竹林商业城改造为竹林大饭店暨盐城民俗博物馆，分层复合利用，还原老城街巷场景，集展陈、餐饮、体验于一体。盐城电影院改造为1956星剧场，打造文化会客厅。当老火车站成为生态科普的窗口，当老厂房里长出科技企业与文创市集，盐城以实践证明，存量更新不仅能够激活空间效能，更实现了文化传承方式与经济发展动能的系统重构。
原市八中校园改造为8号新生·OPC创新社区，土地性质由教育科研转为商办，实现土地用途兼容性突破，入驻率高达95%，35家科技企业年开票额超2000万元。原烂尾楼改造为“都U+”人才公寓，入住人才3409人，构建“住、职、创、娱”一体化青年友好社区。废弃游乐园改造为东大门（KK-PARK）国际娱乐街区，累计接待游客超510万人次，成为韩风主题文旅消费新地标。大丰苏北健康管理中心转型为康养基地，建军路文商旅街区等一批消费新场景初具规模。这一“以空间焕新带动产业焕新”的路径，正是对城市发展动能进行深层重构的生动写照。
盐城是全国首批、江苏省唯一的碳达峰试点城市，也是省委、省政府支持的绿色低碳发展示范区建设城市。以此为契机，盐城将绿色低碳理念融入城市更新肌理，推动零碳技术与存量建筑绿色化改造深度融合。市区建成区绿地率、绿化覆盖率分别达40.9%和43.5%，串场河、新洋港、通榆河“三河”全域整治，统筹水生态修复与滨水空间开发，让“百河之城”再现水清岸绿。
在政策创新层面，盐城推出一系列灵活弹性的制度工具。编制《用地混合、兼容导则及城市更新规划技术指引》，明确正负面清单和兼容比例上限，为混合用地提供政策依据。实行新业态5年过渡期政策，对利用现有房屋和土地发展文化创意、科技研发、健康养老、众创空间等新业态的，允许5年内继续按原用途和土地权利类型使用。制定《详细规划技术修正管理办法》，建立八大类正面清单和三类禁止情形。出台规划许可“豁免”项目清单，对既有住宅小区更新改造、政府主导的民生提升项目等四类情形免于或简化规划审批，有效打通小微型更新项目落地的“最后一公里”。□
（作者系盐城市住房和城乡建设局局长）
责任编辑：霍宏光
