习近平总书记指出：“即使未来我国城镇化达到很高水平，也还有几亿人在农村就业生活。我们全面建设社会主义现代化国家，既要建设繁华的城市，也要建设繁荣的农村。”农村住房（以下简称“农房”）既是农民群众安居乐业的基础，也是寄托乡愁、展现农村现代化现实模样的重要载体。近期，江苏省委研究室、江苏省乡村规划建设研究会等单位组成联合调研组，赴全省9个设区市15个涉农县（市、区）开展综合调研，召开县、乡、村三级座谈会，实地察看农房和新型农村社区，开展镇村户三级问卷调查，全面摸清农房改善建设现状，梳理实践成效、查摆突出问题，对完善农房改善政策机制有了更深的思考。
农房改善从“有居”迈向“宜居”
“决不能让群众住着危房进入现代化”，这是江苏省委、省政府启动农房改善行动的初心。据2020年国家部署的农房安全隐患排查数据显示，江苏农房共1013.8万户，其中建于2000年及以前的占65.6%，老旧农房改善任务艰巨。自2018年以来，全省累计超55万户农民住房条件得到根本改善，农民群众正从“住有所居”迈向“住有宜居”。
安全隐患动态清零。各地对鉴定为C、D级的危房第一时间疏散人员、加固改造、翻建新建，确保“危房不进人、人不进危房”。86.2%的自然村建立起农房安全隐患巡查机制，90.9%的乡镇已将巡查机制基本落实到村；81.8%的乡镇向农户推荐合格乡村工匠，82.8%的村庄在竣工验收阶段检查建设安全质量，农房本质安全水平显著提高。现有农房以经济实用的砖混结构为主，抗震设防标准高的钢混结构占比稳步上升。
常州市武进区横山桥镇梁家桥村 （作者供图）
居住条件品质跃升。改善后的农房功能空间设置合理，现代生活设施加速普及。83.4%的农房设有淋浴房，85.8%配有水冲式厕所，91.3%装有空调，75.8%通信网络入户。“改善后的房子，住得比以前好多了！”这是农户访谈中最普遍、最朴素的表达。同时，新型农村社区基础设施与公共服务同步规划、同步建设、同步投用，87.3%的农户表示愿意参与村庄环境改善。
农村用地集约增效。各地把农房改善与土地综合整治紧密结合，据2021年苏北农房改善成效跟踪分析，苏北地区土地指标交易收益343.6亿元，占农房投资总额的41.9%；59.4%的改善农户通过土地流转年户均收益5288.2元，73.8%的村集体实现资产盘活。淮安市洪泽区朱坝街道入选全域土地综合整治国家级试点2年左右，新增近400亩耕地和近300亩城乡建设用地增减挂钩指标，为壮大村级资源资产、发展乡村产业拓展了空间。
农民增收渠道拓宽。农房改善与产业配套同步谋划，带动农民就近就业与返乡创业。调查显示，54.8%的农村家庭主要劳动力实现本村就业。盐城市响水县以“企业+农户”代养模式发展黑猪生态养殖，参与农户户均年增收5万元。农村电商、乡村旅游、健康养老等新业态随之兴起，多元化融合发展的乡村产业格局初步形成。
城乡关系渐变重构。全省城镇化率从2018年的69.61%提高到2025年的76.2%。苏北农房改善行动（2018-2021年）三年间，35个县（市、区）共14.3万户农户进城入镇，占改善总量的45.7%，其中71.3%已在城镇实现就业；自2022年农房改善行动在全省展开以来，又惠及11万余农户，其中自行新建或翻建占33.9%、入住新型农村社区占21.7%、进城入镇购房占17.1%，“进城、入镇、留乡”多元改善路径供农户自主选择。调查显示，61.4%的农户希望未来居住在本村，43.4%希望子女未来居住在大城市，城乡“双向流动、各得其所”新格局正在形成。
厘清农房改善建设的突出矛盾
在肯定成效的同时，江苏现代宜居农房建设中也存在一些新情况新问题，集中表现为三对矛盾。
一是规划有图无地与发展弹性不足的矛盾。乡村规划多委托第三方机构编制，部分机构调研不深入、村情底数摸不清。国土“三调”及永久基本农田划定后，部分农房周边的宅基地、村庄用地被划入永久基本农田，农房建设“有规划无空间”“有指标无处落地”现象较为普遍。有的县市2887个自然村仅126个确定为规划发展村、约占4.36%，规划发展村偏少、一般类村庄进退两难；有的农户因外出务工未及时建房，已获批的宅基地被误划成基本农田，再想调整为农村建设用地困难重重。省里鼓励零散农户到规划发展村庄插建住房，但选址标准、用地指标、审批流程等配套细则尚未健全，政策难以落地；部分有建房刚性需求的农户等不及审批，出现未批先建现象，造成规划管控与群众合理建房需求之间的矛盾。
二是部门事权割裂与管理实际的矛盾。2019年起，宅基地管理职能由自然资源部门移交农业农村部门，但不少地方反映农业农村部门因无专业人员、无资料、无经验而接不住，基层干部直言“非专业人干了不专业事”。农民建房手续繁琐，部分地区农户建房需提交25项材料并经省市县乡村五级审批，耗时达一年以上；部门间数据壁垒尚未破除，宅基地审批、规划许可、施工验收、产权登记等环节未实现全流程线上闭环流转，与“高效办成一件事”要求存在差距。
三是政策偏严偏紧与农户多元需求的矛盾。新修订的《江苏省土地管理条例》取消“建筑占地不超宅基地70%”限制，受到基层群众欢迎。但区域发展差异大，一些城乡融合水平较高地区对租赁、经营功能需求日增，现有面积、层数规定与农户实际需求不相适应。有的地区农户老宅占地超300平方米，翻建须大幅缩减宅基地，农民宁守旧房也不愿翻建。此外，农房治理缺少上位法，自2020年《江苏省村镇规划建设管理条例》废止后，一直未见新规出台。有的新型农村社区照搬城市小区模式，配电等公共配套建设费用较高，后期管护资金不足，物业服务费收缴困难；有的新型农村社区“空关房”占比近40%，改善模式与农户真实需求仍有脱节。
多措并举建设现代宜居农房
农房改善是推进农业农村现代化的基础工程。破解当前农房改善面临的矛盾，既要守牢“安全、舒适、绿色、智慧”的硬件底线，也要留住村巷庭院的空间肌理与烟火绵长的乡愁记忆，让广大农民就地过上现代文明生活，以高质量农房建设助力乡村全面振兴和城乡融合发展。
分区分类、规划引领，不搞“千人一方”。坚持苏北保基本、苏中补短板、苏南提品质，分区、分类、分阶段指导。苏北和苏中部分地区以“真实需求、真实财力、真实土地”为原则，推动从“政府主导、大规模集中”向“群众主体、按需分类、存量优先”转型；苏南和苏中部分地区尊重农户“城镇有商品房、乡村有小别墅”的双栖现实，顺应多子女家庭需求，弹性把握面积与高度，把农房作为“活化资产”来对待。同步完善村庄规划“留白”、点状供地、零星插建等配套政策，破解有图无地、落地无门难题。
立法先行、理顺体制，破解“接不住、管不好”困局。尽快出台《江苏省现代农村住房建设管理实施意见》，将“审批—设计—施工—验收—确权—管护”全链条纳入，同步推动农房建设管理地方立法立项，把“三权分置”、跨村安置、工匠管理等成熟改革经验上升为法规制度。在现行职责分工框架内理顺协同机制，微调部门事权：自然资源部门负责宅基地规划许可和违法用地执法，农业农村部门负责宅基地资格认定与闲置农房盘活政策制定；乡镇成立农房（宅基地）管理办公室，一个窗口统一受理。建立审批前安全选址、审批中结构审查、审批后“四到场”巡查的闭环机制。实施乡村建设工匠培训与职业技能等级认定，推行“工匠责任制”和工程质量终身负责制，采取“县管乡用”模式，补齐基层建设管理技术短板。
数字赋能、放管结合，让“数据多跑路、群众少跑腿”。借鉴浙江“农房浙建事”经验，线下推行“一窗受理、并联审批、限时办结”，线上依托江苏数字乡村平台打造江苏版农房综合管理新模式，实现省、市、县、乡、村五级贯通，把建房审批、施工监管、危房改造、经营流转“一网通办”，推行“带图审批、按图施工、看图验收”。推动宅基地审批、规划许可、施工验收、产权登记等环节全流程线上闭环流转，与“高效办成一件事”改革要求相衔接。对“四邻签字”易被滥用问题，明确原址翻建且不影响相邻房屋安全的可直接向镇街申请，从制度上化解“签字难”。
宿迁市宿豫区仰化镇涧河新型农村社区 （作者供图）
群众主体、盘活资产，共建共享美好家园。全过程保障农民知情权、参与权、监督权，规划选址听取村民意见，户型设计提供多种方案，后期管护责任纳入村规民约。推广“统规自建”模式，推动人居环境提档升级，减少财政投入，有效化解农房空关闲置难题。充分尊重农民生产生活习俗，新型农村社区保留前庭后院、农具存放、粮食晾晒等“缓冲空间”，避免简单套用城市小区模式。健全长效管护机制，明确公共配套设施产权归属、管护责任和资金渠道，防止“重建轻管”。完善自愿有偿退出机制，参照增减挂钩节余指标交易价格，合理补偿农户，探索赋予农户3-5年“宅基地退出反悔权”。推行宅基地“三权分置”，允许资格权在县域或镇域范围内跨集体组织流转，尝试设立县级统筹的“宅基地指标银行”。培育农房租赁市场，发展民宿、康养、文创等新业态，努力把“闲置房”变为“黄金屋”。□
（作者单位：中共江苏省委研究室、江苏省乡村规划建设研究会）
责任编辑：孙秋香
