2026年中央一号文件提出，稳步开展全域土地综合整治，因地制宜推进宜居宜业和美乡村建设。江苏省委一号文件同步部署相关工作。近年来，盐城市建湖县高作镇以全域土地综合整治为抓手，围绕土地做文章，持续推动农业提效、农民增收、农村发展，为实现乡村全面振兴探索了一条行之有效的道路。2024年2月初，省委书记信长星在深入了解高作镇全域土地综合整治试点情况后，肯定当地走出了一条好路子。
航拍建湖县高作镇集镇 高作镇供图
全域土地综合整治实施前，高作镇耕地破碎化明显，“一户多田、一田多块、插花分布”明显，农村居民点通常沿河、沿路“非字型”松散分布，公共服务和基础设施配套成本高、覆盖难，工业、商业、居住用地混杂，农业现代化水平低，农村人居环境差。2019年，国家自然资源部在全国范围内部署开展全域土地综合整治试点工作。高作镇抓住机遇成功申报，并于2021年入选国家级乡镇全域土地综合整治试点，全面开启这项工作。摸底确权，夯实整治基础。全域土地综合整治涉及农用地、农村建设用地和宅基地。高作镇以村为基本单元，摸清土地资源的数量、质量和权属关系，核实承包地、宅基地、集体建设用地所有权证书和使用权证书，测量四至，登记造册。科学编制方案，明确整治路径。在摸清底数的基础上，精心编制《高作镇全域土地综合整治试点实施方案》，强调全域土地综合整治与三产融合发展、耕地条田化、农村环境综合整治相结合。系统实施整治，提升土地质量。镇政府委托建湖万玉农业发展有限公司（以下简称“万玉公司”）开展整治。对废弃坑塘和零散田间道路等进行整合，按照标准化条田规格布局，通过掺配腐殖质等提升耕地质量。建设用地整治结合城乡建设用地增减挂钩复垦项目进行。对建设用地，通过高标准修建新型安置社区和康养社区改善人居环境，保证搬迁农户生产生活水平不下降、有提升；对建筑风貌较好、集聚程度较高且具备一定历史文化价值的居民点予以保留，最大限度延续传统村落肌理。推动土地适度规模经营，优化农业生产结构。借势全域土地综合整治，大力发展家庭农场等新型农业经营主体，农业现代化水平显著提升。在保证粮食生产的同时，依托水土资源禀赋，发展稻虾共作的特色农业。创建和美乡村，改善人居环境。鼓励、引导农民向集镇和中心村集中居住，适度撤并自然村，实施道路修缮拓宽、河道生态链修复、农村改厕、垃圾分类、污水治理、村庄清洁。
一系列扎实的举措，带来了实实在在的变化。开展全域土地综合整治之后，高作镇在耕地保护、集体经济、农业现代化、农民收入与乡村治理等方面取得显著成效。耕地面积增加，质量明显提升。通过全域土地综合整治，新增耕地624.87公顷，耕地地块数量由8228块缩减至6854块，永久基本农田地块数量由1583块缩减至955块，耕地质量整体提升1个等级，土地集约化利用水平与综合利用效率显著提升。集体经济实力壮大，示范效应显现。新增耕地统一纳入集体经营性资产，通过农民集体经营或出租等方式盘活利用，村集体将新增耕地流转给万玉公司，每年可获得一定租金收入。土地综合整治完成后，每个村成立4—5人组成的项目组，领办1个“百亩示范方”，通过项目组的示范引领带动一批新型农业经营主体发展。2025年，全镇村级集体经济经营性收入达到1513.83万元。农业现代化水平持续提升。土地综合整治改变了土地利用的空间形态，土地连块成片，土壤保水、保肥、抗灾能力得以提升，农业生产实现插秧、收割、秸秆粉碎、搂草、打捆各环节的全程机械化作业。农民收入稳步提高，人居环境极大改善。土地综合整治完成后，2021年村民人均可支配收入已突破2.3万元,2025年突破3.3万元。农村道路设施得到系统性修缮与拓宽，新增绿化面积逾10公顷，绿化覆盖率提升至43%，完成河道疏浚95公里，累计完成农房改善5500余户。乡村治理成效初显。通过探索推行“属地+属人”双线治理模式并逐步向社区治理模式转变，探索出一条独具特色的乡村治理路径。前期实行“社区组织+原村委会”共同管理，后期由社区全面接手，推动和美乡村共建共享。
高作镇全域土地综合整治的实践之所以取得显著成效，关键在于坚持党建引领、守住底线、持续创新、提升土地价值，形成了一套可复制、可推广的经验做法。坚持党建引领，凝聚工作合力。始终把党建引领摆在首位，一是成立镇工作领导小组，按照重点工作下设工作专班，各司其职。二是建立功能型党组织，成立片区功能型党组织，发挥统揽全局、协调各方的领导作用。三是以片区党委为主体，村党组织、村民委员会为单元，积极推行网格化管理、精细化服务，党员干部包干示范，做给群众看、带着群众干，整合资源，以点带面，整体推进。坚守底线原则，保障群众权益。在工作中始终坚持“三个不”：坚守耕地保护红线不动摇、农民土地权益不侵犯、推进农业现代化不松懈。耕地保护注重数量、质量、生态“三位一体”保护。明确整治后原土地权属关系保持不变，承包农户自愿将土地经营权流转给村集体后可获取土地流转收益，如果农户不愿流转土地经营权，则依据“面积不变、质量不减、便于耕种”的原则重新划定承包地。自愿放弃原宅基地资格权和使用权的农户，可自主选择货币安置或置换安置；不愿退出宅基地的农户，可继续在原居所居住，村里帮助改善人居环境。坚持持续创新，优化机制设计。不为整治而整治，而是以解决“谁来种地、如何种地”为切入点、以促进乡村振兴为目标。围绕“粮田房产人”协调各方关系，适时重组人地关系，围绕全域土地综合整治做足功课和文章，循序渐进，分区整治，充分调动政府、集体、企业、农民多方积极性，努力答好为何整治、谁来整治、如何整治、整治后如何发展的答卷。通过组织和制度创新，充分发挥村集体经济组织与党员干部的示范带动作用，催生了一批专业大户、家庭农场、农业企业等新型农业经营主体，推进了农业现代化进程。提升土地价值，释放资源潜能。在土地利用中，不仅重视土地的资源属性，更重视其资产属性；不仅追求最大化土地产出和利用效率，也重视土地利用的社会价值、生态价值和文化价值；不仅关注土地归谁所有，更强调“但求所用”，做到地尽其利、地合其用。通过将土地资源转化为土地资产乃至土地资本，最大限度释放土地价值，为推进乡村产业发展、基础设施建设、改善农居环境铺平道路。
中国农村拥有丰富的土地资源，高作镇的实践表明，将城乡置于统一的整体治理空间下，在尊重群众意愿的基础上，借助于土地综合整治，从全区域视角对农用地、农村建设用地、宅基地进行统筹规划，优化生产、生活、生态空间格局，能够有效推动中国农业由传统农业向现代农业转型，促进乡村全面振兴。
（作者单位：扬州大学商学院）
