党的二十届四中全会明确提出“深入推进以人为本的新型城镇化”，为“十五五”时期推进新型城镇化和城乡融合发展指明了方向。作为东部地区重要中心城市和特大城市，南京积极落实国家新型城镇化战略布局，以双向赋能推动城乡融合发展，常住人口城镇化率连续多年稳居全省第一，探索形成特大城市新型城镇化建设的“南京模式”。
因地制宜，聚力探索特大城市新型城镇化新路径
南京作为国家新型城镇化试点城市，紧扣国家赋予的试点任务，坚持改革创新、以点带面，不断提升都市圈公共服务便利共享水平，畅通农业转移人口参保渠道，推进城市老旧管道更新改造，高质量推动新型城镇化发展。
做大“公约数”，促进南京都市圈公共服务便利共享。作为国家层面复函支持建设的首个都市圈，南京都市圈在发展规划和国土空间规划编制中，不断优化公共服务空间布局，强化公共服务设施配套保障。在教育方面，通过深化中小学跨区域合作、开展职业教育协作交流等方式，推动教育资源共享；在医疗方面，支持医疗机构共建专科联盟，推进医联体建设，预约挂号平台实现都市圈全覆盖；在政务通办方面，推动200个高频政务服务事项实现都市圈同标准办理，其中178个事项实现全程线上办理。
编织“保障网”，畅通农业转移人口参保渠道。为推动农业转移人口市民化，南京通过“社保服务进万家”等活动普及政策，推动农业转移人口在用人单位参保或灵活参保。全市以灵活就业身份参保人数已超50万，有效覆盖非本市户籍农业转移人员。大力推动养老金领取资格认证信息互认，放宽学龄前儿童参保限制，畅通困难人群参保渠道，将特困人员、低保对象、困境儿童等10类特殊群体纳入医疗救助范围，切实兜牢民生保障底线，促进农业转移人口加快融入城市。
拧紧“安全阀”，推动实施城市更新行动。以人口规模大、密度高的中心城区为重点，深入实施城市更新行动，其中老城有机更新成效尤为显著，小西湖更新案例荣获联合国教科文组织亚太地区文化遗产保护奖。推动老旧燃气管道和供水管网更新改造，2025年新改建燃气管道286公里、供水管网135公里、污水管网70公里，入选国家供排水综合管理重点城市，着力补齐城市安全韧性短板。
改革攻坚，稳步推进国家城乡融合发展试验区实践
南京抢抓国家城乡融合发展试验区建设机遇，建立市级城乡融合发展联席会议机制，制定重大支持事项清单，培育形成一批城乡融合典型案例和实践经验，相关工作多次获国家发改委、自然资源部等部门肯定和推广。
突出“全面融合”，畅通要素流动新渠道。加快破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，推进城乡统一的要素市场建设。在技术要素方面，聚焦农业科技创新创业需求，打造高标准、全过程、一体化的科技服务体系。在人才要素方面，鼓励科技人员入乡兼职兼薪、离岗创业、技术入股，涌现出一批科技型创业主体和“乡村能人”。在土地要素方面，开展农村集体经营性建设用地入市，累计成交28宗土地，总面积达327亩，总成交额达1.7亿元。
突出“工农互促”，培育产业融合新业态。着力打造高能级平台载体，通过项目建设、资金扶持、平台搭建等举措，推动城乡产业深度融合。加快乡村休闲、旅游、养老等产业融合发展，2025年全市休闲农业接待游客达5200万人次，农业主导产业三产融合总价值超500亿元，都市现代农业发展指数水平位居省会城市前列。
突出“城乡互补”，推动功能品质新提升。加快城乡基础设施和公共服务共建共享，推动优质资源持续向乡覆盖、向村延伸。推进特色田园乡村建设，2025年建成50多个省级宜居宜业和美乡村、10多个省级特色田园建设示范项目，提档升级3个省级和美乡村片区。积极探索生态产品价值实现，制定发布全省首个市级生态系统生产总值核算（GEP）地方标准，完成全省首单农业碳汇交易，签约全国首单植被综合碳汇价值保险保单，“GEP生态价值信用贷款”获评国家发改委全国信用创新案例最高奖。
突出“共同富裕”，创造美好生活新景象。坚持把促进农民持续增收作为城乡融合发展的出发点和落脚点，持续推动就业富民、创业富民、产业富民、改革富民，居民收入增长与经济增长同步。2025年，农村居民人均可支配收入突破4万元，城乡居民收入比缩小至2.13∶1，全体居民人均可支配收入保持全国前列。
融入大局，深入实施以人为本的新型城镇化战略
当前，我国城镇化发展正处于从规模增量扩张向存量提质增效转型的关键阶段。南京将坚决贯彻落实国家和江苏的战略部署，深入推进以人为本的新型城镇化建设，充分释放新型城镇化蕴含的巨大内需潜力，奋力走出一条兼具时代特征、中国特色、南京特点的新型城镇化发展之路。
立足以人为本，提升农业转移人口市民化质量。稳步探索以经常居住地登记户口制度，完善城乡人口双向流动机制。科学有序推进农业转移人口市民化，深化户籍制度改革，进一步优化积分落户政策，鼓励有能力在城镇稳定就业生活的农村人口进城落户，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。
对接区域战略，强化南京都市圈辐射带动功能。主动融入长三角一体化发展战略，发挥中心城市在要素集聚、规模经济、业态培育等方面优势，打造具有全国影响力的现代化都市圈典范。加快基础设施互联互通，打造“轨道上的都市圈”，加速形成“一小时通勤圈”“一日生活圈”。推动优质公共服务便利共享，鼓励中小学开展跨区域合作交流，推进教育数字资源共建共享。依托都市圈医联体、专科联盟，深化医疗卫生合作，推动医学检验检查结果共享互认。
抓实城市更新，塑强特大城市功能品质。实施有温度的城市更新行动，探索多元主体参与、市场化运作的城市更新路径。在加强历史文化传承和保护的前提下，统筹实施产业焕新、片区更新和功能革新行动，有序实施城中村、危旧房改造，以及旧厂房、老校区、老旧楼宇、创新创业载体更新提升。加快保障性住房、“平急两用”公共基础设施建设，推进老旧管道更新改造，持续改善人居环境与生态品质。提升城市应对突发公共事件能力，切实增强城市安全韧性。
坚持深化改革，提高城乡融合发展水平。积极推动城乡融合深度发展，深挖城市资源优势，补齐乡村发展短板，做深做实城乡融合文章。促进城乡产业互促共进、协同发展，做优做强农业特色产业集群。畅通城乡要素流动渠道，增强要素流动的整体性、协同性，引导生产要素向乡村新产业新业态集聚。充分发挥市级城乡融合发展联席会议机制作用，加强部门联动，凝聚工作合力，确保以人为本的新型城镇化战略各项工作有序推进。□
（作者系南京市发展和改革委员会党组书记、主任）
责任编辑：孙秋香
